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Beitrag von VOLKER BANK, HANS-CARL JONGEBLOED & DIRK
SCHREIBER (Universität Kiel)
Ökonomische und pädagogische Implikationen der Einrichtung
Regionaler Berufsbildungszentren am Beispiel des Landes Schleswig-Holstein
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Inhalt:
1 Die Einrichtung von Regionalen Berufsbildungszentren als jüngste
Innovation im Bildungswesen
2 Der Weg zum Regionalen Berufsbildungszentrum (RBZ) in Schleswig-Holstein
2.1 Zur Ausgangssituation und zu den Imperativen der Veränderung
2.2 Die wirtschaftliche Konzeption der RBZ
2.2.1 Mischfinanzierung durch Globalbudgets und Drittmittel
2.2.2 Die rechtliche Verfasstheit eines RBZ
2.3 Die pädagogische Konzeption der RBZ
3 Auswirkungen der Umwandlung der berufsbildenden Schule zum RBZ
3.1 Wirtschaftliche Konsequenzen
3.1.1 Steuerungsinstrumente und das Ziel der Effizienzsteigerung
3.1.2 Auswirkungen der teilautonomen Mischfinanzierung
3.1.3 Bildungsökonomische Analyse des RBZ-Konzepts in Schleswig-Holstein
3.1.4 Personalwirtschaftliche Implikationen
3.2 Pädagogisch-didaktische Konsequenzen
3.2.1 Das Verhältnis von Aus- und Weiterbildung
3.2.2 Pädagogisch-didaktische Auswirkungen der Rechtsformänderung
4 Zusammenfassende Bewertung und Prognose
1 Die Einrichtung von Regionalen Berufsbildungszentren als jüngste
Innovation im Bildungswesen
Es gilt unter Bildungsexperten derzeit als Gemeinplatz, dass das
deutsche Bildungs- und Wissenssystem international wettbewerbsfähig
gemacht werden muss. Getreu dem LICHTENBERGschen Aphorismus "Ich
kann freilich nicht sagen, ob es besser werden wird wenn es anders
wird; aber soviel kann ich sagen, es muss anders werden, wenn es
gut werden soll." (LICHTENBERG 1793-96, 450, Nr. 293), wurde
diesem Gemeinplatz entsprechend in den letzten Jahren und Jahrzehnten
"eine Sau nach der anderen durch die Schulen getrieben"
(ANONYMUS; Lehrer mit silbernem Dienstjubiläum). Der kulturrevolutionären
Curriculumrevision in den Siebzigern folgten der Imperativ der Handlungsorientierung
(bis Mitte der neunziger Jahre) und jüngst die Ablösung
der Fachstrukturen durch Lernfeldprojekte.
Der Innovationismus blieb zwar nicht ohne Kritik, doch offenbar
ohne den erhofften Erfolg - jedenfalls übertraf bislang in
keinem Fall die Geduld der Erfolgserwartung in den Bildungsadministrationen
das Beharrungsvermögen der Betroffenen in den Schulen. Dieses
Manko' scheint jetzt überwunden werden zu sollen, indem
man sich nicht länger didaktischer oder methodischer Veränderungsansätze
bedient, sondern auf primär organisationale Innovationen der
Bildungseinrichtungen optiert, die außerhalb derer Reichweite
liegt. So ist die bevorstehende, bzw. bereits zum Teil durchgeführte
Implementation von Regionalen Berufsbildungszentren, wie es in Schleswig-Holstein
und ähnlich in einigen weiteren Bundesländern durchgeführt
wird, viel weiterreichender und mit Gewissheit nachhaltiger als
die bisherigen Ansätze.
Denn: Der Augenschein rein organisationaler Veränderung trügt.
Wie BRAUKMANN 1993 detailliert gezeigt hat, stellen alle organisatorischen
Maßnahmen zugleich direkte Eingriffe in die didaktische Souveränität
dar, wenigstens aber wird der Aktionsrahmen des didaktischen Handelns
neu bestimmt. Aus diesem Grunde führt BRAUKMANN völlig
zutreffend den Begriff der Makrodidaktik für organisationale
Maßnahmen in Bildungseinrichtungen ein, denn so allein wird
deutlich, dass diese Eingriffe stets auch direkt oder mittelbar
Veränderungen in der Didaktik erzeugen.
Für das heute bestehende Berufsbildungssystem sind nunmehr
Maßnahmen geplant, die darauf abzielen, die Aus- und Weiterbildungsangebote
noch flexibler zu gestalten. Die Beruflichen Schulen können
bislang als nicht rechtsfähige Anstalten des öffentlichen
Rechts ihr Wissen und Können nur unter streng festgelegten
Bedingungen in den Dienst der jeweiligen Region stellen. Aus diesem
Grund sollen sie zukünftig als moderne Dienstleistungsunternehmen
mit mehr schulischer Eigenverantwortung als so genannte Regionale
Berufsbildungszentren (RBZ) betrieben werden.
Unbeachtlich der Tatsache, dass Bildung ein "meritorisches
Gut" i.S. MUSGRAVES' ist (vgl. zum Begriff MUSGRAVE et al.
1975, 76 ff.), gilt die Verstaatlichung des Bildungswesens bzw.
die Zentralisierung der Schulverwaltung als veraltetes Konzept des
18. Jahrhunderts (vgl. GREINERT 2001, 732). Die geplanten radikalen
Veränderungen des beruflichen Bildungswesens sieht man in der
engen Bindung an das Wirtschafts- und Beschäftigungssystem
begründet (vgl. ebd., 725), und tatsächlich bezieht sich
die Konzeptstudie zu den Regionalen Bildungszentren in Schleswig-Holstein
(im weiteren zitiert als KONZEPT 2001) auf den sozioökonomischen
Epochenwandel, der sich durch den Übergang von der Industriegesellschaft
zur Informations- und Wissensgesellschaft niederschlage (ebd., Präambel).
Die Hegemonie des technischen und wirtschaftlichen Wandels über
die Konzeption und pädagogische Arbeit der Berufsschulen ist
hierin, wie in den Berichten der Bund-Länder-Kommission (vgl.
BLK 2001, 7), unbezweifelter Konsens.
In diesem Beitrag wird der Schwerpunkt auf die Analyse der beabsichtigten
Finanzierungsform der RBZ und ihrer Unterschiede zur Finanzierung
des bestehenden Systems gelegt. Von großer Bedeutung ist dabei
die geplante Einführung der Personalkostenbudgetierung, die
einer weitgehenden Finanzautonomie und die der voraussichtlichen
Ausstattung der berufsbildenden Schulen mit eigener Rechtspersönlichkeit.
All diese Maßnahmen dienen nicht zuletzt dem Ziel, die Beruflichen
Schulen in Zukunft verstärkt unter ökonomischen Gesichtspunkten
führen zu können. Für eine Untersuchung der wirtschaftlichen,
doch insbesondere auch pädagogisch-didaktischen Auswirkungen
wurden im Land Schleswig-Holstein neben einer Dokumentenanalyse
Experteninterviews durchgeführt.
2 Der Weg zum Regionalen Berufsbildungszentrum (RBZ) in Schleswig-Holstein
Grundlage der in einer Reihe von Pilotschulen jüngst begonnenen
Umgestaltung der beruflichen Schulen zu Regionalen Berufsbildungszentren
bildet die landesministerielle Konzeptstudie. Folgend sollen nach
einer Skizze der Ausgangslage die theoretischen Grundlagen aufgedeckt
werden und die in dieser Quelle in den Blick genommene praktische
Umsetzung untersucht werden.
2.1 Zur Ausgangssituation und zu den Imperativen der Veränderung
In der veröffentlichten Meinung der Tagespresse besteht Einigkeit
darüber, dass es einer Weiterentwicklung des bestehenden Berufsbildungssystems
bedürfe. Dieses betrifft die Organisationsstrukturen und die
Form der didaktischen Erfolge. Theoretisch ergibt sich eine hohe
Affinität der geübten Kritik zu den Konzepten des New
Public Management.
Im bestehenden System unterliegen die Schulen einer staatlich-kommunalen
Doppelherrschaft. Dabei werden die Kompetenzen so aufgeteilt, dass
die Gemeinden vor allem zuständig für die "äußeren
Schulangelegenheiten" sind (vgl. § 53 SchulG-SH: Gebäude,
Sachmittelausstattung, Verwaltungs- und Hilfspersonal), während
den Ländern die Regelung der "inneren Schulangelegenheiten"
obliegt (z.B. Lehrplan, Bereitstellung des Lehrpersonals, dessen
Ausbildung und Besoldung). In beiden Fällen erfolgt die Bewirtschaftung
der Haushaltsmittel bisher nach kameralen Prinzipien. Kennzeichnend
für dieses System sind die Prinzipien der Einheit des Haushalts,
des Bruttoprinzips sowie der zeitlichen und sachlichen Spezialität
(vgl. z.B. HARMS 2000, 133).
Schwächen der kameralen Bewirtschaftung wurden jedoch erkannt.
Deshalb wurde im Rahmen des Projektes "Führungs- und Organisationsstruktur
in berufsbildenden Schulen" eine Basis für dezentrale
Ressourcensteuerung geschaffen. Mit dem Schulträger wurde eine
neue Finanzstruktur vereinbart, welche die finanzielle Eigenverantwortung
der Schulen stärken und den Ressourceneinsatz der Sach- und
Haushaltsmittel für die Zukunft flexibler und effizienter gestalten
sollte (vgl. JÄGER 1999, 214). Erstmals wurde 1996 zur Finanzierung
der Aufgaben durch den Schulträger der Schuletat in einem Budget
zusammengefasst.
Für die Schulen wurde dabei die Form der input-orientierten
Budgetierung gewählt. Ziel war es, die Reagibilität der
Schulen zu verbessern, wofür ihnen mehr Eigenverantwortlichkeit
bzgl. der Mittelbewirtschaftung zuzubilligen war. Die Grundzüge
des Beschaffungsverfahrens wurden unter der Voraussetzung, dass
die Mittelverwaltung beim Schulträger verbleibt, einfacher
gestaltet. Die schulinterne Budgetverwaltung zeichnet sich u.a.
dadurch aus, dass die Entscheidungen über die Vergabe innerhalb
der Schule die Schulkonferenz trifft, Titel des Sachmittelhaushalts
(Unterrichtsmaterial, Schulbücher, Büromaterial etc.)
ganz oder teilweise von den einzelnen Schulabteilungen selbst verwaltet
werden, alle Titel innerhalb des Verwaltungshaushaltes untereinander
deckungsfähig und in das nachfolgende Haushaltsjahr übertragbar
sind (vgl. JÄGER 1999, 215). Finanzwissenschaftlich wesentlich
sind die Durchbrechung der zentralen Entscheidungskompetenz sowie
die Abmilderung der zeitlichen und sachlichen Spezialität im
Sinne einer Deckungsfähigkeit. Hinzu kommt die Aufweichung
der Einheit des Haushalts und des Bruttoprinzips durch die Möglichkeit,
zusätzlich erzielte Einnahmen für selbstgewählte
Zwecke zu nutzen (vgl. HARMS 2000, 137).
Manche Quellen gehen davon aus, dass sich Schulen mit größeren
Gestaltungsspielräumen zu besseren Schulen entwickeln (vgl.
z.B. EICKER 2000, der den Qualitätsverlust der Beruflichen
Schulen mit der innovationshemmenden Fremdbestimmung begründet,
hier 123; vgl. in ökonomischer Diktion auch BRUMHARD 1997,
113). Demnach gewinnen Schulen an Qualität, wenn sie in der
Lage sind, sich ein eigenes Profil zu geben, ein hohes Schulethos
aufzubauen, ein gutes Kommunikationsklima zu entwickeln sowie zur
Schulentwicklung und Selbstevaluation fähig zu sein (vgl. DUBS
2002, 38). Die genannten Eigenschaften lassen sich indes nicht durch
behördliche Anordnung durchsetzen, sondern müssen sich
von unten her in den einzelnen Schulen entwickeln. Dazu ist die
klare Definition der Gestaltungsspielräume erforderlich.
Die Not der öffentlichen Haushalte fordert auch im Bildungswesen
einen effizienten Einsatz der gewährten Finanzmittel, wie u.a.
auch TERHART feststellt: "Bildungs- und Schulsysteme sind nicht
zum Nulltarif zu haben, ... Dies gilt im gleichen Maße für
private wie öffentliche Finanzierung. In dem Maße, wie
die politischen Entscheidungsträger aufgrund des auf den öffentlichen
Haushalten lastenden Spardrucks weder bereit noch in der Lage sind,
Änderungen, Verbesserungen und Ausweitung von Bildungseinrichtungen
durch erhöhte finanzielle Zuwendungen seitens des Staates zu
finanzieren, wächst der Druck auf die genannten Bereiche, Änderungen,
Umstellungen und Verbesserungen durch interne Mittelumschichtung,
durch Einwerbung von Drittmitteln aller Art sowie generell durch
klügeren Mitteleinsatz zustande zu bringen." (TERHART
2000, 811)
Berufliche Bildung soll nunmehr auf die Förderung der wirtschaftlichen
Entwicklung abzielen, nicht wie noch heute auf die Bildung des Individuums.
Eine Weiterentwicklung des Berufsbildungssystems gilt als eine der
wichtigsten Voraussetzungen dafür, dass die berufliche Bildung
in der Lage bleibt, nachhaltig zur Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit
der Wirtschaft beizutragen. Dafür sollen die Aus- und Weiterbildungsangebote
noch flexibler gestaltet und das so genannte "lebenslange Lernen"
gefördert werden. Wesentlich ist, dass sich die berufliche
Bildung für die Kooperation mit Betrieben und anderen Weiterbildungseinrichtungen
öffnet und regionale Bildungsnetzwerke gründet (vgl. OLDENBURG
2002, 1), jedoch soll das gesamte Schulwesen nach wie vor unter
Aufsicht des Staates stehen (vgl. HAAK 2001, 1).
Die Forderung nach einer wirtschaftlichen Denkweise auch in den
beruflichen Schulen, geht nicht zuletzt auch auf die Reformgedanken
des New Public Managements (NPM) im öffentlichen Verwaltungswesen
zurück. Die Verwaltungswissenschaften haben mit dem Paradigma
des NPM Ansätze mit der Absicht der Effizienzsteigerung der
staatlichen Administration entwickelt. Auch hier stehen die Dezentralisierung
von Entscheidungen und damit ein größerer Gestaltungsspielraum
für die einzelnen Verwaltungsabteilungen im Vordergrund (vgl.
DUBS 2002, 38). Bei der Neugestaltung des tradierten Verwaltungssystems
und der damit verbundenen Einführung ökonomisch gegründeter
Steuerungsmodelle geht es vor allem darum, Marktelemente in die
Prozesse der Leistungserstellung des Staates zu integrieren (vgl.
HARMS 2000, 134).
Die strategischen Elemente sind dezentrale Ressourcenverantwortung,
Output-Steuerung, Kontraktmanagement, jene auf der operativen Ebene
etwa kaufmännisches Rechnungswesen und Kostenrechnung, Organisationsentwicklung,
Neuorientierung der Personalwirtschaft, Interne Revision, Controlling
und Berichtswesen (vgl. ebd., 134f.). Die auf das öffentliche
Verwaltungswesen ausgerichteten Grundgedanken des NPM sollen auch
im Schulsystem Anwendung finden.
2.2 Die wirtschaftliche Konzeption der RBZ
Vor dem Hintergrund des NPM und dessen Übertragung auf das
Schulwesen soll die wirtschaftliche Ausgestaltung der Regionalen
Berufsbildungszentren untersucht werden.
Derzeit sind die Beruflichen Schulen nicht rechtsfähige Einrichtungen
des öffentlichen Rechts. Man geht davon aus, dass sie deswegen
ihr Wissen und Können nur eingeschränkt in den Dienst
der jeweiligen Region stellen können (vgl. KONZEPT 2001; hier:
Präambel). Beabsichtigt ist, den Beruflichen Schulen in Zukunft
mehr Eigenverantwortung einzuräumen, um sie wie moderne Dienstleistungsunternehmen
führen zu können. Durch die geplanten organisationalen
und rechtlichen Veränderungen sollen die Schulen in der Lage
sein, sich der jeweiligen Marktnachfrage nach Bildung in ihrer Region
anpassen zu können. Dafür benötigen die Beruflichen
Schulen in Zukunft größere finanzielle, personelle und
inhaltliche Handlungsspielräume. Mit der Schaffung von RBZ
sollen ökonomische Zielgrößen neben dem allgemeinen
Bildungsauftrag mit von Bedeutung sein. Sie sollen nach der konzeptionellen
Absicht der Landesregierung (vgl. loc. cit.)
· den staatlichen Bildungsauftrag erfüllen,
· die Lernprozesse so gestalten, dass sie selbstbestimmtes
und eigenverantwortliches Lernen fördern,
· die Gestaltungsräume für die Lehrkräfte
so nutzen, dass offene Lernprozesse möglich sind,
· sowie als Dienstleistungsunternehmen in Partnerschaft
mit Bildungsträgern und Unternehmen in der Region Aus- und
Weiterbildung betreiben können.
Zur Erreichung dieser Ziele und der Herstellung einer weitgehenden
Autonomie der einzelnen Schulen sieht die Konzeptstudie eine Vielzahl
von Einzelmaßnahmen vor, die im folgenden dargestellt werden
sollen.
2.2.1 Mischfinanzierung durch Globalbudgets und Drittmittel
Primäre Kernaufgabe ist nach wie vor der vorrangig und in
angemessener Qualität zu erfüllende gesetzliche Bildungsauftrag.
Dieser soll durch Bereitstellung von Globalbudgets auch weiterhin
gewährleistet werden. Aufgabe des Bildungsministeriums ist
es, Leistungsziele und -standards vorzugeben und Mittel in Form
eines Globalbudgets für das Lehrpersonal bereitzustellen. An
die Stelle von starren Regelungen und Erlassen sollen Rahmendaten
gesetzt werden. Die Art der Aufgabenerfüllung soll eigenverantwortlich
von den RBZ festgelegt werden, sie sollen u.a. auf der Grundlage
von Budgets die bereitgestellten Ressourcen selbst verwalten.
Im Rahmen der Finanzmittelausstattung wird man "statisch input-orientiert"
vorgehen. Statisch input-orientierte Modelle stellen "eine
Relation zwischen bestimmten Systemparametern (wie Klassengrößen,
Stundentafeln usw.) und dem Ressourceneinsatz" her (KOETZ 2000,
149). Praktisch bedeutet dies, dass die Höhe des Globalbudgets
primär über die Entwicklung der Schülerzahlen gesteuert
wird. Wirkungszusammenhänge zwischen Mitteleinsatz und schulischem
Erfolg (Output) bleiben dabei unberücksichtigt (vgl. ebd.;
vgl. BÖTTCHER 2002, 98 f.). Dieserart soll die vollständige
Finanzierung der öffentlichen Aufgaben durch Land und Schulträger
garantiert werden (vgl. dazu KONZEPT 2001, hier: Rechtsstellung
und betriebswirtschaftliche Steuerung).
Es bleibt auch der "Einfluss der Schulträger ... erhalten,
da seine Selbstverwaltungsgremien bestimmen werden, wie viel Finanzmittel
für die Sachausstattung zur Verfügung gestellt werden,
damit das Regionale Berufsbildungszentrum seinen öffentlichen
Auftrag angemessen erfüllen kann." (LANDESREGIERUNG 2001,
12) Die Doppelstruktur der Verwaltung bleibt erhalten, denn das
Land trägt weiterhin die Kosten des Lehrpersonals. Nach DUBS
ist bedeutsam, dass die Schule (hier: das RBZ) diese Mittel zur
Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrages nach eigener Entscheidung
(operative Führung) verwenden kann (vgl. 2002, 49).
Die Umsetzung der Finanzierung durch Globalbudgets soll dabei wie
folgt aussehen (vgl. KONZEPT 2001, hier: Grundstruktur): Während
die öffentlichen Aufgaben durch Land und Schulträger der
Zahl der Schüler gemäß vollständig finanziert
werden, sollen zusätzliche Mittel durch Vermietung von Werkstätten
und Räumen, durch Bereitstellung von Lehrpersonal für
Dritte Bildungsträger, durch Beteiligung an bzw. Durchführung
eigener Weiterbildungsmaßnahmen unter Erhebung von Kursgebühren
erwirtschaftet werden. So sollen Kosten für eigene Weiterbildungsangebote
sowie für zur Verfügung gestelltes Personal oder Ausstattung
in der Weiterbildung Dritten auf Basis einer Vollkostenrechnung
und zu marktgerechten Preisen berechnet werden (KONZEPT 2001, hier:
Rolle eines RBZ in der Weiterbildung). Durch die Einnahmen der (regional
subsidiär zu Dritten Bildungseinrichtungen) angebotenen nachfrageorientierten
Weiterbildung soll ein Beitrag zur effektiven Nutzung öffentlicher
Mittel in der beruflichen Bildung geleistet werden. Dafür dürfen
eigene Investitions- und Organisationsentscheidungen getroffen sowie
Personal- und Gebäudemanagement unter vollkommen selbstständiger
Nutzung des Budgets erfolgen.
Die Bereitstellung eines Globalbudgets weist die Besonderheit auf,
dass erstmalig auch die Personalkosten mit in die Budgetierung eingehen.
Bislang stehen die Lehrkräfte an öffentlichen Schulen
i.d.R. im Beamtenstatus im Dienst des Landes (vgl. u.a. § 84
SchulG-SH). Mit der Delegation personalwirtschaftlicher Befugnisse
im Rahmen eines Personalkostenbudgets an die Schulleitungen soll
erreicht werden, dass RBZ in alleiniger Verantwortung bedarfsgerecht
z.B. Vertretungs- oder auch Stammpersonal in begrenztem Umfang einstellen,
Mehrarbeit vereinbaren, Planstellen kapitalisieren und außerunterrichtliche
Leistungen zukaufen können (vgl. PÖGEL 2002, hier: Grundüberlegungen
und Zielsetzung).
Diese Flexibilisierung des Personalwesens und die Verlagerung der
Kompetenzen in die Schulen findet unter dem Stichwort "Geld
statt Stellen" eine besondere Ausprägung. So erhalten
RBZ die Möglichkeit bis zu 10 % der ihnen durch das Planstellenbemessungsverfahren
(PBV) zugewiesenen Stellen für andere Zwecke zu liquidieren
(vgl. ebd., hier: Umfang des Personalkostenbudgets). Für ganz
oder zeitweise nicht besetzte Stellen (z.B. Elternzeit, Beurlaubung
ohne Dienstbezüge, Teilzeitbeschäftigung) sollen sich
die RBZ 40.000 € p.a. auszahlen lassen können. Bedingung
ist, dass die Maßnahme zumindest mittelbar der Sicherung des
Unterrichtsangebots dient oder die Unterrichtsqualität verbessern
kann (vgl. PÖGEL 2002, hier: Grundüberlegungen und Zielsetzung).
Aus dem Personalkostenbudget der Schule sollen - unter Beachtung
des § 83 SchulG-SH - u.a. Lehrkräfte oder Personen bezahlt
werden können, für die ein schulartspezifischer Bedarf
besteht. Zum Personenkreis der von der Schule eigenverantwortlich
zu rekrutierenden Beschäftigten zählen im Hinblick auf
eine lehrende Tätigkeit an der Schule z.B. neben den ordentlichen
Lehrkräften auch Personen, die nur über eine "1.
lehramtliche Staatsprüfung" verfügen oder noch auf
das Lehramt studieren, sowie fachkompetente' Personen aus
örtlichen Wirtschaftsbetrieben. Hinzu kommen die Personen aus
den so genannten "Seiteneinsteigerprogrammen". Es besteht
ferner die Möglichkeit, Beschäftigungsverhältnisse
mit nicht lehrendem Personal einzugehen.
Damit wird die Grundlage geschaffen, den herkömmlichen Unterricht
verstärkt auch durch Einbeziehung von Experten' und durch
mentoriellen Unterricht zu ergänzen. Auch dürfen auf der
Grundlage dieser Mittel Kooperationsverträge (u.a. mit außerschulischen
Bildungseinrichtungen) eingegangen und Dienstleistungsverträge
zur Verbesserung des Unterrichts abgeschlossen werden. Die schulische
Entscheidungskompetenz erstreckt sich nicht auf das Eingehen, Beenden
oder Verändern von Beamtenverhältnissen oder unbefristeten
Beschäftigungsverhältnissen (vgl. ebd., hier: Entscheidungsbefugnisse
der Schulen).
2.2.2 Die rechtliche Verfasstheit eines RBZ
Der Zweck eines RBZ geht nun weit über den einer herkömmlichen
berufsbildenden Schule hinaus. Bislang können nach den gesetzlichen
Regelungen die beruflichen Schule neben ihrer Ausbildungsfunktion
keine Aufgaben der Weiterbildung wahrnehmen (ausgenommen sind hier
die Berufsfachschulen). Ein RBZ muss dagegen u.a. als Dienstleistungsunternehmen
in Partnerschaft mit Bildungsträgern und Unternehmen in der
Region Aus - und Weiterbildung betreiben können (vgl. KONZEPT
2001; vgl. BLK 2001, 16 f.).
Bislang werden alle Schulen als nicht rechtsfähige Anstalt
des öffentlichen Rechts geführt, zumeist in kommunaler
Trägerschaft (vgl. AVENARIUS 2002, 86). Als eine nicht rechtsfähige
Anstalt öffentlichen Rechts können die Schulen vom Schulträger
ermächtigt werden, im Rahmen der ihnen zur Verfügung stehenden
Mittel Rechtsgeschäfte mit Wirkung für den Schulträger
abzuschließen und für diesen auch Verpflichtungen einzugehen.
Weiterhin kann den Schulen die Möglichkeit eingeräumt
werden, an einer ihrem pädagogischen Profil bedarfsgerechten
Personalentwicklung, z.B. durch Stellenausschreibung, mitzuwirken
(vgl. AVENARIUS loc. cit.). Jedoch handelt es sich in diesem Sinn
um eine "geliehene Eigenständigkeit", mit entsprechend
verringerter Anreizstruktur. Derzeit haben nahezu alle Schulen in
Ermangelung eigener Rechtsfähigkeit behelfsweise einen Förderverein
eingerichtet (vgl. EULER & WILBERS o.J., 39).
Die möglichen Rechtsformen für ein RBZ sind bei AVENARIUS
umfassend diskutiert worden und brauchen hier nicht mehr im Einzelnen
dargelegt zu werden. Die rechtlich denkbaren Rahmenbedingungen für
Berufsbildungszentren reichen von einer vollständigen Privatisierung
der Schulen bis hin zu einer Implementation in der Form einer mittelbaren
staatlichen Verwaltung (Körperschaft öffentlichen Rechts,
Stiftung öffentlichen Rechts, rechtsfähige Anstalt öffentlichen
Rechts; vgl. zu den Begriffen BULL 2000, § 4, Rn. 169 ff.),
oder wie zuvor, als einer unmittelbaren staatlichen Verwaltung (nichtrechtsfähige
Anstalt; vgl. zur Rechtsfähigkeit einer Anstalt SCHMIDT 2002,
24 f.).
Die politische Vorgabe für die schleswig-holsteinischen RBZ
lautet: "Das regionale Berufsbildungszentrum soll eine rechtlich
und wirtschaftlich selbstständige Institution werden, die auf
die besonderen Anforderungen in der Region eigenverantwortlich reagieren
kann. Investitions- und Organisationsentscheidungen werden künftig
in der Schule getroffen und verantwortet. Das heißt, rechtsfähige
Organisationseinheit, Verantwortung für Personalentscheidungen,
für Gebäudemanagement, das heißt auch Budgetierung."
(ERDSIEK-RAVE 2001) Bei der noch gegebenen Form der Budgetierung
gilt, dass sie auf die Sachmittel begrenzt ist. Der Bereich der
Investitionen sowie eine evtl. dafür erforderliche Kreditaufnahme
gehören nicht dazu. Die zugesicherte Personalautonomie lässt
sich nicht umsetzen, solange die Personalsouveränität
allein beim Land bzw. beim Schulträger verbleibt (vgl. AVENARIUS
2002, 88).
Damit die RBZ hoheitliche Aufgaben wahrnehmen und gleichzeitig rechtlich
und wirtschaftlich selbstständig sein können, unterliegen
sie der Rechtsaufsicht des Staates (vgl. KONZEPT 2001, hier: Rechtsstellung
und betriebswirtschaftliche Steuerung; vgl. skeptisch dagegen AVENARIUS
2002, 88 ff.). Dafür sollen von ministerieller Seite entsprechende
Rahmendaten gesetzt werden, damit die Schulen sich zu Anstalten
des öffentlichen Rechts entwickeln können (vgl. HAAK 2001,
1).
Die Vorteile der angestrebten Rechtsform liegen in der Handlungsfähigkeit
des RBZ im regionalen Umfeld. Ein auf diese Art und Weise organisiertes
Berufsbildungszentrum kann seine Aufgaben selbstverantwortlich wahrnehmen,
eigene Initiativen ergreifen und flexibel auf den Berufsbildungsbedarf
der betreffenden Region reagieren. Auch die wirtschaftliche Eigenständigkeit
kann umgesetzt werden, denn dem RBZ steht es frei, für seine
Weiterbildungsangebote zukünftig ein Entgelt zu verlangen (vgl.
AVENARIUS 2002, 89).
2.3 Die pädagogische Konzeption der RBZ
Mit der Einführung der RBZ werden nicht nur bildungsökonomische
Effekte erwartet, sondern es werden damit auch ausdrücklich
und unmittelbar verschiedene pädagogische Ziele verknüpft.
Die Proponenten der RBZ gehen dabei von einem Konsens über
die Notwendigkeit von Reformen in der beruflichen Bildung aus (vgl.
KONZEPT 2001, hier: Präambel).
Als Ursache für den geforderten pädagogischen Paradigmenwechsel
wird der beschleunigte Strukturwandel in der Arbeitswelt, der Wirtschaft
und Gesellschaft angegeben. Die Beschäftigten sollen nach Möglichkeit
hoch qualifiziert, selbststeuernd, flexibel, innovativ und konfliktfähig
sein. Sie sollen im globalen Wettbewerb die Informationssysteme
mitgestalten können (vgl. ebd., hier: Ausgangslage). Demzufolge
lauten die neuen Anforderungen an die berufsbildenden Schulen:
· Orientierung an individuellen und regionalen Bedürfnissen
der Nutzer bei der Organisation der Lernprozesse,
· Orientierung an zeitgemäßen Standards'
der Pädagogik zur Optimierung der Ergebnisse,
· Orientierung an der Rolle des Dienstleisters' für
den Einzugsbereich und verstärkte Kooperation mit den Dualpartnern
und anderen Bildungsträgern,
· Orientierung der Sach- und Personalausstattung am Auftrag
der Schule,
· Orientierung an einem zukunftssicheren' Konzept
der Personalentwicklung (vgl. dazu EICKER 2001, 112).
In der Konzeptstudie wird ein pädagogischer Perspektivwechsel
eingefordert, "durch den die Schülerin und der Schüler
als eigenverantwortliche Partnerin oder eigenverantwortliche[r]
Partner im Lernprozess gesehen wird." (KONZEPT 2001, hier:
Grundlagen) Durch Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung sollen
Bereitschaft und Befähigung zu lebenslangem Lernen erreicht
werden. Eine schülerorientierte Didaktik soll die beruflichen
Schulen von einer Stätte des Lehrens hin zu einer "Lernwerkstatt"
(sic; ebd.) entwickeln.
Der geforderte pädagogische Paradigmenwechsel wirkt sich auch
unmittelbar auf das Lehrpersonal aus. Fortan sollen sie gleichberechtigt
mit den Lernenden Ziele, Methoden und Wege im Rahmen der Lehrpläne
festlegen, einhalten, überprüfen und ggf. individuell
modifizieren. Für die Lehrenden wechselt die Aufgabe von der
Wissensvermittlung zu einer mentoriellen und partnerschaftlichen
Lernberatung. Der Lernerfolg wird auch durch Selbstevaluation der
Lernenden beurteilt. Damit werden sowohl bei der Auswahl der Lerninhalte,
als auch bei der Beurteilung des Lernerfolges die Schüler maßgeblich
mit einbezogen. Weiter soll der herkömmliche Unterricht durch
andere Lernformen, wie z.B. ein verstärktes Einbeziehen von
Experten, durch Peerlearning, durch Teamlernen sowie durch individuelle
Förderung erweitert werden (vgl. KONZEPT 2001, hier: Grundlagen).
Als ein bedeutsames Ziel der Berufsausbildung sowie für die
Bereitschaft zu lebenslangem Lernen wird die Weiterbildungsfähigkeit
angesehen, wie es bereits von der BLK angenommen wird (2001, 12):
"Die Wettbewerbsfähigkeit einer Region hängt nicht
zuletzt von der Kooperation der in ihr befindlichen Akteure ab,
wobei Wissen und vorhandene Qualifikationen eine Schlüsselrolle
einnehmen. Regionale Aus- und Weiterbildung wird daher zu einem
Standortfaktor, die Bereitstellung bedarfsgerechter Angebote stützt
nachhaltig die wirtschaftlichen und sozialen Erneuerungsprozesse."
Aus diesem Grund wird die didaktische Verknüpfung von Aus-
und Weiterbildung als notwendig angesehen (vgl. KONZEPT 2001, hier:
Grundlagen). Trotz der Verzahnung von Aus- und Weiterbildung soll
das Lernen in dualen Strukturen unter Beteiligung der Betriebe und
der Schulen erhalten bleiben, wobei die Schule "sehr viel mehr
als bisher betrieblichen Entwicklungschancen und -notwendigkeiten"
genügen soll (EICKER 2001, 116). Es wird hier von Lernortkooperation
und der Entwicklung von Weiterbildungsnetzwerken gesprochen. Die
Schaffung von Berufsbildungsnetzwerken sieht neue Kooperationsbeziehungen
und ?möglichkeiten mit den Dualpartnern und anderen Bildungsträgern
vor (vgl. KONZEPT 2001, hier: Ausgangslage). Diese beinhalten u.a.
(vgl. ergänzend BLK 2001, 12):
· einen Austausch von Ressourcen wie Wissen, Sachmittel
oder Personal ("Experten"; KONZEPT 2001, hier: Grundlagen),
· eine Kooperation zur Optimierung der regionalen Entwicklung
bzw. des regionalen Aus- und Weiterbildungsangebotes,
· eine Bildung formaler und informeller Beziehungssysteme
zur Förderung der Umsetzung von Projekten sowie des Ausbaus
von Informations-(technischen) Beziehungen.
3 Auswirkungen der Umwandlung der berufsbildenden Schule zum RBZ
In diesem Kapitel geht es darum, die wirtschaftlichen Implikationen
und die pädagogisch-didaktischen Konsequenzen näher zu
betrachten.
3.1 Wirtschaftliche Konsequenzen
Schulen Mittel in Form eines Globalbudgets vorzugeben, bietet die
Möglichkeit, ihre Finanzmittel eigenverantwortlich zu verwalten
(vgl. LAMERS 1999, 208) und bedarfsgerecht einzusetzen. Die geplante
Umsetzung eines Globalbudgets versetzt die Schulen auch in die Lage,
durch Rücklagenbildung entsprechende Finanzmittel anzusparen
(vgl. u.a. JUNG 1999, 221 f.). Eine Verbesserung der investiven
Lage wird u.a. durch Einsparungen im Verwaltungshaushalt möglich.
Gerade die eigenverantwortliche Mittelbewirtschaftung und der selbstverantwortete
Umgang mit den knappen Ressourcen schärfen den Blick für
das Notwendige und Machbare (vgl. LAMERS, loc. cit.). Es ist allerdings
in Erinnerung zu rufen, dass das Globalbudget lediglich für
die Finanzierung des öffentlichen Aufgabenanteils zur Verfügung
stehen wird.
3.1.1 Steuerungsinstrumente und das Ziel der Effizienzsteigerung
"Effizienz" wird definiert als das Verhältnis zwischen
dem erzielten Ergebnis und den eingesetzten Mitteln. "Effektivität"
beziehe sich hingegen auf die Zielerreichung dem Grunde nach. Bei
dem Ziel einer höheren Effizienz bzw. steigenden Wirtschaftlichkeit
geht es darum, den Mitteleinsatz zu verringern ohne gleichzeitig
Leistungen zu reduzieren. Von besonderer Bedeutung ist hier die
Unterscheidung zwischen wirtschaftlicher Effizienz und pädagogischer
Effektivität: Die Besonderheit der öffentlichen Verwaltung,
zu denen auch die Schulen zählen, ist, dass die erstellte Leistung
nicht in linearem Zusammenhang zu den eingesetzten Mitteln steht
(operationeller Unterschied). Ferner unterscheiden sich die Zielstrukturen
zwischen Privatwirtschaft (Gewinnerzielung) und öffentlicher
Verwaltung (z.B. das politisch bestimmte Ziel der Erfüllung
des öffentlichen Bildungsauftrages). Insofern ist die pädagogische
Zielwirksamkeit von der wirtschaftlichen Leistung der Schule zu
trennen (methodischer Unterschied).
Bei Übernahme von Verantwortung durch weitgehende Finanzautonomie
wird das Ziel der Effizienzsteigerung bei der Verwendung der Ressourcen
verfolgt. Es ist jedoch zutreffend, wenn VON RECUM & WEIß
zu bedenken geben, "dass zur Umsetzung des neuen Steuerungsparadigmas
bloße verfahrenstechnische Änderungen wie die Umstellung
der institutionellen Finanzierung von zentraler Detailsteuerung
der Haushalte auf Globalhaushalte (Budgetierung) allein nicht zur
Sicherung effizienzverbessernder Effekte ausreichen [werden] ..."
(2000, 15).
Im Rahmen des Globalbudgets, dessen Höhe sich nach der Schülerzahl
ausrichten soll, gilt es, die Finanzvergabe-, Steuerungs- und Kontrollgrößen
genauer zu untersuchen. Die Schülerpauschale ist im Urteil
von DUBS (vgl. 2002, 50) als alleinige Messgröße eindeutig
zu grob. Um zu verhindern, dass sich die Verlagerung der Aufmerksamkeit
auf wirtschaftliche Effizienz negativ auf die pädagogische
Effektivität auswirke, wird der Einbezug der Anzahl von Jahreslektionen
bzw. der Stundentafeln in den Zuweisungsschlüssel vorgeschlagen
(vgl. hierzu BERGMANN 2000). Der Vorteil liegt darin, dass dadurch
eine bessere Differenzierung (Klassengröße, Lehrplanorganisation,
usw.) ermöglicht wird. Zusätzlich muss durch das strategisch
führende Organ des RBZ die Aufgabe des wirtschaftlichen Zielcontrollings
gemäß der ministeriell vorgegebenen Zielvereinbarung
übernommen werden.
Im Innenverhältnis muss ein Controlling den Einsatz der Finanzmittel
im RBZ steuern. Für die Finanzen bedarf es dabei eines Frühwarnsystems,
nur dann ist die Voraussetzung gegeben, sofort durch Korrekturmaßnahmen
eventuellen Fehlentwicklungen entgegenzuwirken. Die Rechnungslegung
bedarf einer Kontrolle durch die zuständige staatliche Instanz
(z.B. Rechnungshof), wenigstens aber durch eine private Revisionsgesellschaft.
Hinzu kommt die klassische Form der Schulaufsicht (pädagogische
Evaluation; vgl. zu den letzten drei Aspekten DUBS 2002, 59). Es
ist zu bedenken, dass die strukturellen Veränderungen (Einführung
einer kaufmännischen Rechnungslegung, Aufbau einer Kostenrechnung)
einen erheblichen unproduktiven Fixkostenblock darstellen.
Die aus der Privatwirtschaft bekannten Methoden der Dienstleistungserstellung
sollen auf die RBZ übertragen werden. Diese haben, anders als
private Anbieter, nicht die Möglichkeit die erbrachten Leistungen
generell über funktionierende Märkte abzusetzen (vgl.
HARMS 2000, 141). Die Leistungserstellung sowohl im Bereich der
Aus- als auch der Weiterbildung verkompliziert die Situation: Hier
ist unschwer ein Mittelkonflikt vorherzusagen. Die Ausbildungsleistung
liegt in der Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrages begründet
(Bildung als meritorisches Gut), während das RBZ im Bereich
der Weiterbildung marktwirtschaftlich handeln soll (Bildung als
privates Gut), um Zusatzeinnahmen zu erzielen. Weil die Schulaufsicht
im Bereich der Ausbildung grundgesetzlich annähernd vergleichbare
Leistungsprofile sicherzustellen hat, nach dem Konzept des NPM eine
Profilbildung aber ausdrücklich gefordert ist, werden die Schulen
in einen Widerspruch geworfen: "Selbständige Schulen entwickeln
Profile. Die Profilierung erzeugt Steuerungsprobleme auf staatlicher
Seite. In einem demokratischen Staat ist es zum Beispiel notwendig,
diese Individualisierung der Schule zu begrenzen und Wettbewerb
zwischen Einzelschulen nicht in eine unfaire Konkurrenz münden
zu lassen." (BÖTTCHER 2002, 125) Nur durch explizite Ziele
für die Einzelschule und durch Einführung entsprechender
Kontrollinstrumente gilt die Erfüllung des vorrangigen staatlichen
Bildungsauftrages als zu gewährleisten (vgl. BLK 2003, 14).
Fraglich ist allerdings, wie effiziente und zielgerichtete Kontrollmaßnahmen
aussehen sollen und damit wirksam sein können. Die Nutzung
gemeinsamer Ressourcen stellt auch in privatwirtschaftlichen Zusammenhängen
ein großes Konfliktpotential bzgl. der sachlich richtigen'
Zuweisungsschlüssel dar. Das Problem hinsichtlich der ökonomischen
Bewertung ergibt sich beispielsweise bei den Lehrmedien und Lernmitteln,
doch auch bei Liegenschaften und Gebäuden. Die geplante Verzahnung
von Aus- und Weiterbildung wird zwangsläufig den Bereich des
Einsatzes von Lehr- und Lernmitteln betreffen, zumal gerade eine
effizientere Nutzung der in der beruflichen Bildung liegenden Ressourcen
angestrebt wird (vgl. KONZEPT 2001, hier: Präambel); sie steht
aber im Konflikt zu der beabsichtigten strikten finanziellen Trennung
von Kosten für Aus- und für Weiterbildung. Gerade das
einheitliche Angebot der staatlich finanzierten Erstausbildung und
der marktorientierten Weiterbildung wirft bei gemeinsamer Ressourcennutzung
zwangsläufig das Problem auf, wie eine sachlich genaue Trennung
der staatlich zur Verfügung gestellten Budgetmittel von den
privatwirtschaftlich erzielten Einnahmen möglich sein kann.
Die im Bereich der Erstausbildung angeschafften Lehr- und Lernmittel
auf Kosten des Globalbudgets dürfen der Weiterbildung nur gegen
Entgelt im Rahmen der Vollkostenrechnung zur Verfügung gestellt
werden. Da eine Schlüsselung unvermeidlich ist, läßt
sich weder eine Quersubventionierung des Weiterbildungsangebots
noch eine privatwirtschaftlich finanzierte Entlastung der Ausbildung
und damit eine Schlechterstellung der RBZ gegenüber anderen
Anbietern am Weiterbildungsmarkt methodisch vermeiden. Die gebotene
Vollkostenkalkulation für Weiterbildungsmaßnahmen ist
ohne eine systematische Trennung nicht operabel, mit einer Trennung
entfallen jedoch die angestrebten Synergieeffekte. Wird eine gemischte
Teilkostenkalkulation der Preisbietung am Weiterbildungsmarkt ruchbar,
ist fest mit Subventionsklagen der privaten Weiterbildungsanbieter
zu rechen.
Vor dem Hintergrund der zu erwartenden und intendierten Synergieeffekte
und der Unmöglichkeit einer objektiven administrativen Handhabung
ist zwingend zu schließen, dass erklärtes oder nicht
erklärtes Ziel der Schuladministration ist, mittelfristig die
zu erwartenden Erträge der Weiterbildung anteilig für
eine Reduktion der öffentlichen Bildungsausgaben zu nutzen.
3.1.2 Auswirkungen der teilautonomen Mischfinanzierung
Neu an dem Finanzierungskonzept ist also nicht nur die Möglichkeit
der Rücklagenbildung, sondern insbesondere die Möglichkeit,
aufgrund der verliehenen Rechtsfähigkeit eigene Einnahmen erzielen
zu können. Einschränkend bleibt zu beachten, dass dabei
der gesetzliche Bildungsauftrag stets vorrangig und in angemessener
Qualität zu erfüllen ist und damit lediglich eventuelle
Überkapazitäten der Weiterbildung als weitere Einnahmequelle
zur Verfügung stehen. Darüber hinaus gilt für die
Erzielung von Zusatzeinnahmen in der Weiterbildung für alle
Aktivitäten eines RBZ (vgl. KONZEPT 2001, hier: Rolle der Regionalen
Berufsbildungszentren in der Weiterbildung):
· Weiterbildung wird auf Basis einer Vollkostenrechnung
und kostendeckend zu marktgerechten Preisen angeboten (Verbot
des Preisdumpings).
· Dritten Weiterbildungsträgern werden ausgeliehenes
Personal oder Ausstattung Kosten in der Höhe berechnet, die
in eigenen Angeboten kalkuliert werden.
· Angebote sollen auf die Region bezogen subsidiär,
d.h. nur in Ermangelung von Angeboten freier Weiterbildungseinrichtungen
erfolgen.
· Ergänzende Ressourcen und Kompetenzen werden über
Partnerschaften und Kooperationen eingebunden. Öffentlich
geförderte Raum- und Ausstattungsressourcen der beruflichen
Schule werden durch Nutzungsvereinbarungen mit vorhandenen Weiterbildungsträgern
effektiver genutzt.
Die Entwicklung zu Kompetenzzentren erfordert mehr eigenständige,
dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen, um nicht
nur den staatlich verankerten Bildungsanspruch zu wahren sondern
auch den regionalen Anforderungen der beruflichen Bildung aktueller
und schneller entsprechen zu können (vgl. BLK 2001, 14). Es
stellt sich nun die Frage, ob bzw. inwiefern dadurch eine Abhängigkeit
von Interessen Dritter oder von den Einnahmen aus der Weiterbildung
entstehen kann. Um Investitionen für eine Tätigkeit am
Weiterbildungsmarkt mit geringem Risiko tätigen zu können,
wären u.a. langfristige Verträge (z.B. Mietverträge
über das Bereitstellen von Fachräumen bzw. Kooperationsverträge
über Weiterbildungsangebote) mit Unternehmen erstrebenswert.
Doch auch langfristige Verträge garantieren keine risikofreie
Kalkulation. Das Risiko wird dadurch verschärft, dass eine
vollständige Thesaurierung der erzielten Einnahmen bei der
Schule nicht auf ewig zugesagt wird: "In Anbetracht fast leerer
öffentlicher Kassen und der damit verbundenen Sparzwänge
kann ein hundertprozentiger Verbleib der im Rahmen der Budgetierung
erwirtschafteten Einnahmen bei den Schulen auf Dauer nicht garantiert
werden." (JUNG 1999, 222) Obwohl staatlich getragen, könnte
ein RBZ so in eine finanzielle Schieflage geraten: Einerseits darf
der Markt nur begrenzt und subsidiär bedient werden, auch sind
die eigenen Ressourcen u.U. für die Erzielung eigener Einnahmen
zu knapp bemessen, andererseits können tatsächlich erzielte
Einnahmen ggf. nicht gespeichert werden. Es bleibt allein die Hoffnung
auf entsprechende Vorteile aus Synergieeffekten durch Optimierung
der Ressourcenallokation (vgl. BANK 2003b, 150).
Die finanzwirtschaftliche Beurteilung von Investitionsalternativen
zeigt auf, welche Informationen für eine Beurteilung im Hinblick
auf ein mehrperiodiges Erfolgsziel bekannt sein müssen. Annahmen
über zukünftige Kosten und Leistungen erfolgen in der
Regel über die Extrapolation von Vergangenheitsdaten. Falls
es zu exogenen Schocks kommt, kann man versuchen, steigende Kosten
durch entsprechende Kursgebühren aufzufangen. Das Risiko exogener
Schocks, die zu Einbrüchen in der Nachfrage führen können,
ist jedoch gerade im Weiterbildungsbereich immens: In Rezessionen
bricht die Weiterbildungsnachfrage der Unternehmen nicht selten
völlig zusammen, denn in diesem Kostenbereich kann kurzfristig
ohne Einbußen auf der Ertragsseite gekürzt werden. Bald
noch weiter reichen die Launen der Gesetzgebung zur Arbeitsförderung
(derzeit niedergelegt im SGB III). Weiter hat die vom NPM geforderte
Profilbildung i.S. einer Spezialisierung nach Verrichtungen (Objekten)
zwar den Vorteil, dass sie insgesamt Kosteneinsparungen für
die öffentliche Hand möglich macht. Andererseits wird
durch die Spezialisierung das Ziel konterkariert, auf Nachfrageänderungen
flexibel reagieren zu können, insbesondere dann, wenn Investitionen
in die apparative Ausstattung eine hohe Kapitalbindung zur Folge
hatte.
In einer finanziell engen Situation bleiben dem RBZ zum einen die
Möglichkeit, sich engstmöglich an die örtlichen stakeholder
in der Hoffnung auf einen Zugewinn im Weiterbildungsbereich anzulehnen,
zum anderen, wie allen privaten Unternehmen, rigide Einsparungen
im Personalbereich (mit entsprechenden Rückwirkungen auch im
Bereich der Erstausbildung). Drittens ist eine progressive Verschuldung
mit Hilfe kommunaler Kreditaufnahme denkbar, soweit die jeweilige
Finanzlage der Gebietskörperschaft dies zulässt. Damit
stellt sich in letzter Konsequenz die Frage nach der Haftung für
die Verbindlichkeiten aus Fehlinvestitionen. Rechtliche Eigenständigkeit
schließt eben auch die Möglichkeit der Insolvenz mit
ein. Wird in den FRAGEN 2002 zum RBZ festgestellt, dass ein Konkurs
ausgeschlossen sei, dann ist ganz eindeutig noch nicht hinreichend
geklärt, wie mit diesem Problem umgegangen werden soll, und
wer für das Risiko aus Fehlinvestitionen zur Verantwortung
gezogen wird. Im Zweifel wird der Schulträger in die finanzielle
Haftung genommen werden. Möglicherweise wird aber von ministerieller
Seite der Konkurs eines RBZ nur sprachlich ausgeschlossen, weil
die Konkursordnung inzwischen von der Insolvenzordnung abgelöst
wurde.
Bei der Finanzautonomie für Schulen geht es darum, mehr als
bisher Zuständigkeiten, Entscheidungen und Verantwortlichkeiten
auf der Ebene der Schule zu bündeln (vgl. JUNG 1999, 222).
Konsequenz ist ein erheblicher verwaltungstechnischer Mehraufwand
bei den Schulen. Dieses wird mit der geplanten Rechtsformänderung
sich nicht nur in der Belastung der Lehrkräfte mit Verwaltungsaufgaben
niederschlagen, sondern zu zusätzlichen Personal- und Sachkosten
führen: "Je extensiver Autonomie ausgelegt wird, je mehr
Entscheidungen also in einer steigenden Anzahl von Entscheidungsfeldern
eröffnet werden, desto größer wird nicht nur die
quantitative Belastung, sondern auch die qualitative, besonders
wenn neue Kompetenzen in organisatorisch sensible Bereiche wie zum
Beispiel das Personalmanagement reichen." (BÖTTCHER 2002,
123)
In der Tat ist für die RBZ neben der Weiterbildung der Lehrkräfte
in kaufmännischen und rechtlichen Fragen auch neues Personal
für Verwaltungsaufgaben und für den kaufmännischen
Bereich vorgesehen (vgl. KONZEPT 2001, hier: Personalentwicklung;
Grundstruktur). Eine Möglichkeit bei der Übertragung von
Aufgaben seitens des Landes und des Schulträgers auf das RBZ
wird darin gesehen, ein entsprechendes Personaläquivalent oder
entsprechende Mittel mit zu übertragen (vgl. FRAGEN zum RBZ,
Stand: Januar 2002, 6). Zusätzliches Verwaltungspersonal wird
in jedem Falle in erheblichen Maße erforderlich sein, wie
es am neu gestalteten dänischen Berufsbildungssystem, das ausdrücklich
Modellcharakter für die schleswig-holsteinischen RBZ haben
soll, deutlich wird (vgl. BANK 2003a, 97). Es kommt im übrigen
einer verdeckten Budgetkürzung gleich, wenn trotz vermehrter
Aufgaben Mittel nicht erhöht werden (vgl. BÖTTCHER 2002,
32).
Insgesamt überrascht, dass mit den RBZ vor dem Hintergrund
des Effizienzgedankens eine Dezentralisierungsstrategie verfolgt
wird, sehen sich doch in der aktuellen wirtschaftlichen Rezession
viele Unternehmen dazu veranlasst, Kosteneinsparungen über
den Weg der Zentralisierung ihrer Organisationsstrukturen zu erstreben.
3.1.3 Bildungsökonomische Analyse des RBZ-Konzepts in Schleswig-Holstein
Das bestehende Schulsystem zeichnet sich dadurch aus, dass die
Träger des staatlichen Bildungsauftrages und die Lehrenden
Art und Inhalt des an den beruflichen Schulen vermittelten Bildungsangebotes
bestimmen. Die Einflussnahme derjenigen, die dieses Angebot nachfragen,
d.h. Schüler und Ausbildungsbetriebe ist dagegen äußerst
begrenzt. In der Konzeptstudie wird ausdrücklich nicht nur
eine Ausweitung des Angebotes auch auf Weiterbildungsinhalte sowie
die Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung gefordert, sondern
auch eine maßgebliche Orientierung an den Ansprüchen
der Nachfrageseite vorgesehen.
Diese Überlegungen können einer makroökonomischen
Partialanalyse unterzogen werden. Hier soll das Grundmodell des
gesamtwirtschaftlichen Gütermarktes Anwendung finden. Die dafür
notwendige Annahme, dass sich die Anbieter als Mengenanpasser verhalten,
ist für den Bereich der Weiterbildung unproblematisch (vgl.
dazu die Untersuchung des schleswig-holsteinischen Weiterbildungsmarktes
von BANK 1994; vgl. zum Modell WOHLTMANN 1996, hier 35). Dieses
Modell beschäftigt sich mit dem Verhältnis von angebotener
und nachgefragter Produktionsmenge bei u.a. einer nachfrageorientierten
Angebotsausweitung. Der Markt befinde sich im Gleichgewicht, wenn
die Pläne der Anbieter und Nachfrager übereinstimmen (Ys
= Yd). Für den Fall, dass bei annahmegemäß Po =
const. die Güternachfrage das geplante Güterangebot übersteigt
(Yd > Ys) und die Bildungseinrichtungen trotz dieser Überschussnachfrage
keine Planrevision vornehmen (indem sie sich der höheren Nachfrage
durch eine Angebotsausweitung anpassen), kommen nicht alle Nachfrager
zum Zuge. Damit würde ein Outputniveau unterhalb der Gleichgewichtsmenge
realisiert, welches allein durch das geplante Bildungsangebot determiniert
wird (vgl. ebd., 40).
Aus einzelwirtschaftlicher Sicht ist eine Angebotsanpassung jedoch
nur dann rational, wenn durch Mengenanpassungen keine Gewinneinbußen
zu erwarten sind. Dies setzt voraus, dass der erzielte Preis bzw.
Grenzerlös für das Ausmaß der Mengenanpassung größer
oder gleich den Grenzkosten ist. Eine Produktionsmengenausweitung
führt in diesem Fall zu einer Gewinnsteigerung. Allerdings
setzt eine Mengenanpassung der Produzenten insbesondere an Nachfragesteigerungen
stets voraus, dass die Produktionsanpassungen in der kurzen Frist
auch technisch möglich sind. Das impliziert, dass die Produktionsfaktoren
wie die Produktionskapazitäten nicht voll ausgelastet sind.
Es wird also zwangsläufig von einer Unterbeschäftigung
der Produktionsfaktoren ausgegangen (was bei den RBZ im Subsidiaritätspostulat
und dem Ausbildungsprimat nicht ganz realitätsnah institutionalisiert
ist).
Das produzierte Gut' der beruflichen Schulen ist die im Rahmen
der Erstausbildung vermittelte Qualifikation. Es wird im bestehenden
Schulsystem allein durch die Angebotsseite determiniert (Verkäufermarkt).
Diese fehlende direkte Einflussmöglichkeit der Qualifikationsnachfrage
auf Ausgestaltung und Inhalte führt zu einer Diskrepanz zwischen
der Angebots- und Nachfrageseite. Die Konzeptstudie sieht nunmehr
vor, diese Diskrepanz durch die Aufnahme fachlich spezieller Weiterbildungsangebote
zu verringern bzw. zu beseitigen. Der Vorteil der Mengenausweitung
liegt in der Befriedigung der Nachfrageseite, wobei die RBZ als
Qualifikationsanbieter Zusatzeinnahmen erzielen können.
Eine Nachfrageanpassung ist nur dann vorteilhaft, wenn eine bestehende
Unterbeschäftigung vorliegt. Übertragen auf die RBZ wäre
also eine Nachfrageanpassung nur dann sinnvoll, wenn das vorhandene
Lehrpersonal mit der Erstausbildung nicht ausgelastet wäre.
Dass dies allerdings nicht der Fall ist, räumt selbst die Konzeptstudie
ein, indem sie bei einem Engagement der Lehrkräfte in der Weiterbildung
die Einstellung qualifizierten Ersatzpersonals zur Sicherstellung
des staatlichen Bildungsauftrages vorsieht (vgl. FRAGEN 2002). Dieses
qualitativ gleichwertige (sic!) Ersatzpersonal für die Erstausbildung
soll das RBZ u.a. über die in der Weiterbildung erzielten Mehreinnahmen
finanzieren (sic!, vgl. ebd.). Ökonomisch wohlverstandenes
Handeln setzt so voraus, dass die Grenzkosten unterhalb der erzielten
Einnahmen liegen und damit ein positiver Grenzerlös erzielt
werden kann.
Damit stellt sich die Frage, wie die Qualität von Bildung angesichts
dieser wirtschaftlichen Denkweise sichergestellt werden kann. Die
ökonomische Analyse zeigt, dass das Bildungsangebot auch an
wirtschaftlichen Gesichtspunkten festzumachen ist. Die Auswirkungen
der Nachfrageanpassung lassen sich auch graphisch vereinfacht darstellen:
Abb. 1: Die graphische Darstellung der Nachfrageanpassung
Bisher liegt das Bildungsangebot der beruflichen Schulen primär
im Angebot von unentgeltlicher Ausbildung, d.h. die Schulen können
im Rahmen der staatlichen Erstausbildung keine Einnahmen erzielen.
Diese Situation wird durch die vertikal verlaufende Angebotskurve
(A0) verdeutlicht. Das tatsächlich realisierte Ausbringungsniveau
wird ausschließlich durch das Angebot determiniert. In der
Grafik wird damit die Ausbildung (AB) realisiert. Die Nachfrageseite
fragt allerdings einen höheren Bildungsoutput nach, der sich
durch die Nachfrage nach Aus- und Weiterbildung (AB+WB) quantifizieren
lässt. In der Ausgangslage kann der Nachfrageüberhang
durch die Nachfrage nach Weiterbildung quantifiziert werden. Die
Nachfragekurve (N) spiegelt diese Situation wieder. Die Nachfrager
sind für den Bildungsoutput der Weiterbildung bereit, einen
Preis zu bezahlen. Die RBZ sollen sich fortan auch an der tatsächlichen
Nachfrage orientieren, d.h. ihr Bildungsangebot auch auf den Bereich
der Weiterbildung ausdehnen. In der Grafik knickt die zunächst
vertikal verlaufende neue Angebotskurve (A1) in dem Punkt W nach
rechts ab. Der neue Verlauf verdeutlicht, dass mit steigenden Preisen
(bzw. Erlösen) die Bereitschaft zum Angebot von Weiterbildungsmaßnahmen
steigt. Im neuen Schnittpunkt Q1 stimmen jetzt die angebotene und
die nachgefragte Menge nach Bildung überein. Der Vorteil der
Nachfrageanpassung wird darin gesehen, dass einerseits ein insgesamt
höheres Bildungsoutputniveau erzielt werden kann (AB+WB) und
andererseits darin, dass die RBZ für das Engagement in dem
Weiterbildungsbereich Einnahmen erzielen können.
Allerdings ist dieses auf wenige Faktoren begrenzte ökonomische
Modell nicht dazu geeignet, eine umfassende Analyse aller im Bildungssektor
maßgeblichen Effekte darzustellen. Das zeigt sich schon an
der fehlenden Quantifizierbarkeit und Qualifizierbarkeit der Bildung
im Vergleich zu anderen Gütern. Aus diesem Grund sind hier
weitere mit der Einführung von RBZ verbundene Wechselwirkungseffekte
zu untersuchen. Im wesentlichen sind hier mögliche Auswirkungen
der geplanten Personalautonomie, einer privatwirtschaftlichen Ausrichtung
neuer Weiterbildungsinhalte, die Auswirkungen der Rechtsformänderung
und die beabsichtigte Kooperation in Bildungsnetzwerken zu analysieren.
3.1.4 Personalwirtschaftliche Implikationen
Die Einbeziehung des Personalkostenbudgets in das Globalbudget
der Regionalen Berufsbildungszentren stellt eine Abkehr von der
bisher üblichen Landesbesoldung der an öffentlichen Schulen
in der Regel im Beamtenstatus stehenden Lehrkräfte dar. So
werden personalwirtschaftliche Befugnisse in die Hände der
Schulleiter und Schulleiterinnen gelegt (zu den Zielen im Einzelnen
vgl. oben Abschnitt 2.2.1).
Fraglich ist, wie vor diesem Hintergrund die Qualität des Lehrpersonals
sichergestellt werden kann. Wie eben dargestellt, macht aufgrund
der Abwesenheit von Unterbeschäftigung die Einstellung von
Ersatzpersonal nur dann Sinn, wenn die mit der Mehrarbeit verbundenen
Grenzkosten, das heißt die Kosten für Ersatzpersonal
niedriger sind, als die im Rahmen der Weiterbildung zu erzielenden
Grenzerlöse. Nach dem ökonomischen Minimalprinzip ist
ein vorgegebenes Ziel, hier z.B. die Erfüllung des staatlichen
Bildungsauftrages, mit geringstmöglichem Mitteleinsatz zu erreichen.
Dieses Effizienzpostulat stellt eine Umkehr der bisherigen Interpretation
des ökonomischen Prinzips an Schulen dar, die darin bestand,
bei vorgegebenem Finanzmitteleinsatz ein möglichst hohes Ziel
zu erreichen. Dies führt zu einer neuen Motivationslage, mit
der latenten Gefahr eines Qualitätsverlusts.
Die Möglichkeit, im Zuge der Personalautonomie qualifiziertes
Ersatzpersonal einstellen zu können, bedeutet, dass nicht mehr
primär nur staatlich geprüftes Lehrpersonal mit der Erfüllung
des staatlichen Bildungsauftrages betraut werden kann. Vielmehr
erwartet man allgemein, dass die besten Lehrkräfte in der Weiterbildung
eingesetzt werden. Aufgrund der Unmöglichkeit, den Bildungsoutput
zuverlässig und valide zu messen, leitet sich hieraus unmittelbar
eine moral hazard Problematik für die Schulleitungen ab.
Hinsichtlich der Beschäftigung auch von qualifiziertem Ersatzpersonal
ist sichere Konsequenz, dass jene Beschäftigte zweiter Klasse
sein werden, denn sie sind unter den Bedingungen des Beamtenrechts
nicht zu beschäftigen. Die ökonomische Notwendigkeit,
dass ein RBZ das Ersatzpersonal kostengünstig beschäftigen
muss, lässt für diese wesentlich schlechtere Arbeitsbedingungen
erwarten. Das gilt besonders für die Möglichkeit der Beschäftigung
arbeitsrechtlich ungeschützter Honorarkräfte (vgl. DRÖLL
1999, 305), wie dies in den Weiterbildungseinrichtungen gang und
gäbe ist. Es kann erwartet werden, dass das Ersatzpersonal
eine disponible Masse bleibt. Dies wird daran deutlich, dass das
Ersatzpersonal nur so lange beschäftigt werden kann, wie der
ersetzte hauptamtliche Pädagoge über die Kosten seiner
Ersatzkraft auf dem Weiterbildungsmarkt verdienen kann. Bei einem
Wegbrechen des Weiterbildungsmarkts wird das Ersatzpersonal zwangsläufig
freigesetzt'. Ferner werden Hilfslehrer auch im Krankheitsfalle
nur für die tatsächlich geleistete Arbeit honoriert, sie
müssen etwaige Fortbildungskosten selbst tragen. Im Zweifel
werden die Ersatzkräfte durch besser qualifizierte neue Ersatzkräfte
ersetzt (vgl. ebd., 318).
Aus wirtschaftlicher Sichtweise ist es dann auch durchaus sinnvoll,
die Schulen grundsätzlich zur Aufdeckung vorhandener Ineffizienzen
durch Vergabe von 40.000 € zu motivieren. Die Kombination aus
"Geld statt Stellen" und der Gewährung der Personalautonomie
führt in die Versuchungen vordergründiger Effizienz: Aufgrund
der Personalautonomie besteht auf Seiten der Schulen nicht nur im
Falle vorhandener Personalüberhänge die Motivation zur
Stellenkapitalisierung, sondern auch dann, wenn sie ihre Aufgaben
mit dem gewonnenen Geld kurzfristig billiger durch Ersatzpersonal
erfüllen können. Die Freizügigkeit der nicht mehr
zweckgebundenen Ressourcen dürfte "opportunistisches Verhalten
der schulischen Akteure begünstigen, d.h. eine Mittelverwendung,
die - begründet mit pädagogischen Notwendigkeiten'
- in erster Linie der Verbesserung der eigenen Arbeitsbedingungen
dient" (WEIß 2000, 48). Schon unter den relativ engen
Dispositionsbedingungen des bestehenden Systems lässt sich
allokative Ineffizienz durch opportunistische Orientierung an Wohlfahrtszielen
der Lehrerschaft (z.B. Anhebung der Lehrergehälter, Senkung
der Klassenfrequenzen) feststellen.
Ferner ist die geplante Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung
vor dem Hintergrund der Qualitätssicherung kritisch zu untersuchen.
U.a. durch den Einbezug externer Experten', durch die zunehmende
Orientierung an der Nachfrageseite, sowie durch den Einbezug der
Schüler und deren Ausbildungsbetrieben bei der Themenwahl führt
nicht nur zu der erhoffen stärkeren Marktorientierung, sondern
wird auf Dauer einseitiges und kurzfristig benötigtes spezielles
Fachwissen und nicht langfristige Schlüsselqualifikationen
oder Bildung hervorbringen. Da Bildung ein meritorisches Gut ist,
liegt die Marktnachfrage unterhalb des gesamtgesellschaftlichen
Optimums. Der Grund liegt darin, dass die Erträge einer Weiterbildungsmaßnahme,
die auf kurzfristig benötigtes Fachwissen abzielen, mit einer
relativ hohen Wahrscheinlichkeit am Arbeitsmarkt amortisiert werden
können. Dagegen ist das wirtschaftliche Risiko trotz weitaus
höherer Erträge aus Maßnahmen, die auf Schlüsselqualifikationen
oder Bildung abzielen, weitaus größer (vgl. auch NAGEL
2002, 245). Das Interesse privater wie betrieblicher Bildungsnachfrager
zielt demnach mehr auf die Vermittlung von speziellem, im eigenen
Betrieb verwendbaren Wissen und weniger auf die Vermittlung von
Bildungsinhalten ab - die arbeitsplatzorientierte berufliche Weiterbildung
droht die persönlichkeitsorientierte berufsbezogene Ausbildung
zu dominieren (vgl. DRÖLL 1999, 282).
Eine gleichberechtigte Verzahnung von Aus- und Weiterbildung kann
nur dann funktionieren, wenn die finanziellen Anreize auf beiden
Seiten gleich verteilt sind. Hier allerdings wird der staatlich
finanzierte Bildungsauftrag dort mit einem privatwirtschaftlich
organisierten Weiterbildungsangebot kombiniert. Auf der einen Seite
werden über das Globalbudget feste Finanzmittel gewährt,
auf der anderen Seite muss durch wirtschaftlich bestimmtes Handeln
versucht werden, Einnahmen zu maximieren. Die Anreizlage ist demnach
ungleich zugunsten der Weiterbildung verteilt. Da durch die Verknüpfung
von Aus- und Weiterbildung ohnehin eine genaue Differenzierung bei
der Mittelverwendung im Rahmen der Finanzautonomie nicht mehr möglich
ist, besteht sogar die Gefahr, dass eigentlich für die Ausbildung
vorgesehene Mittel und Ressourcen in den Dienst des gewinnbringenden
Weiterbildungsmarktes gestellt werden. Sanktionen sind nicht zu
befürchten, liegt ein solches Vorgehen zugleich im Haushaltsinteresse
der Kommunen und des Landes.
Dieses Konzept verkennt, dass trotz fehlender unmittelbarer Verwertbarkeit
die an den Schulen vermittelten Erkenntnisse die Grundlage für
eine aktive Teilnahme am Arbeitsleben darstellen (vgl. JONGEBLOED
1998, 281). Das führt dazu, dass die beabsichtigte Gewährung
einer Einflussnahme der Nachfrageseite zu unmittelbar verwertbaren
Qualifikationen in der mit der Weiterbildung verknüpften Ausbildung
haben werden. Eine kurzfristig eintretende Obsoleszenz der Bildungsgüter
liegt ja auch im Interesse der Bildungsanbieter, zu denen dann die
RBZ gehören werden. Je stärker die in der Ausbildung vermittelten
Qualifikationen veralten, desto schneller wird sich die nötige
Weiterbildung verkaufen lassen.
Diese Ausführungen zeigen, dass sowohl auf Seiten der RBZ als
auch auf Nachfrageseite Anreize bestehen, das Weiterbildungsangebot
bzw. die Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung zu Lasten der
heute vorhandenen Lehrinhalte der Erstausbildung zu organisieren.
Dies lässt vermuten, dass zukünftig die Weiterbildung
die Ausbildung langfristig substituiert.
3.2 Pädagogisch-didaktische Konsequenzen
Die Veränderung des makrodidaktischen Handlungsrahmens hat
Auswirkungen auf die pädagogisch-didaktischen Handlungsmöglichkeiten
in den RBZ; zugleich werden auch ausdrücklich und unmittelbar
verschiedene pädagogischen Ziele mit der Einführung von
RBZ verknüpft.
3.2.1 Das Verhältnis von Aus- und Weiterbildung
Aus- und Weiterbildung lassen sich in verschiedenen Verhältnissen
zueinander denken, die allerdings in pädagogischer, soziologischer
und ökonomischer Sicht höchst unterschiedliche Konsequenzen
aufweisen. Weiterbildung wird dabei allgemein als diejenige Form
von Bildungsmaßnahmen verstanden, die nach dem Eintreten der
Handlungsfähigkeit in einem bestimmten Aktionsfeld (ökonomisch:
nach dem Eintreten der Marktfähigkeit für ein bestimmtes
Arbeitsmarktsegment) durchgeführt werden. Die Ausbildung ist
dagegen spezifisch auf die Herstellung der Eintrittsfähigkeit
gerichtet (vgl. BANK & NENNIGER 1995).
Der Normalfall' der möglichen Verhältnisse zwischen
Aus- und Weiterbildung ist die Kontingenz, bei zeitlicher Ordnung
(d.h. Weiterbildung nach Ausbildung): die Sequenz. Das wesentliche
Merkmal dieses Verhältnisses ist der "Verzicht auf die
Einforderung einer inneren Verbundenheit" (BANK 1998, 188).
Mit der Einführung der regionalen Berufsbildungszentren wird
jedoch gerade das Ziel verfolgt, die Aus- und Weiterbildung zu verzahnen,
d.h. man möchte die Weiterbildung parallel zur Ausbildung durchführen
bzw. anbieten. Nach BANK kann eine solche Überlegung nur dann
sinnvoll erscheinen, "wenn die Ausbildung ein fest umrissenes
Inhaltsfeld oder ein verbindlich definiertes Verhaltensrepertoire
umfasst, welches dem Wandel der Zeit nicht hinreichend schnell angepasst
werden kann, oder das bestimmte Spezialisierungen nicht hinlänglich
mit berücksichtigt." (1998, 188) Es gibt ferner zwei transzendentale
Verhältnisse zu unterscheiden ((I): Weiterbildung als Bedingung
der Möglichkeit von Ausbildung; (II): Ausbildung als Bedingung
der Möglichkeit von Weiterbildung).
Vor allem aber ist das substitutive Verhältnis zu berücksichtigen:
Weiterbildung statt Ausbildung. In diesem Zusammenhang wird der
Bildungsbegriff, der in der Aus- und Weiterbildung enthalten ist,
durch den Qualifikationsbegriff ersetzt. Auf der Grundlage des erreichten
Bildungsstandes wird zur Einsatzfähigkeit des Einzelnen in
einem vordefinierten berufsbezogenen Tätigkeitsfeld eine ständige
Auffrischung und Erweiterung der Bildungsinhalte durch Weiterbildungsmaßnahmen
erforderlich. Aufgrund der unterstellten Halbwertzeit von Qualifikation
müssen durch kürzere Weiterbildungszeiten verlorengegangene
Qualifikationsinhalte wiedererlernt werden. Vor diesem Hintergrund
erscheint es ökonomisch, nicht eine große Anzahl von
Qualifikationsinhalten im Rahmen der Ausbildung zu erlernen, um
sie im Anschluss daran dem zeitlichen Verfall preiszugeben, sondern
vielmehr die Qualifikationen häppchenweise (Module) im Rahmen
eines lebenslangen Lernens zu vermitteln. Fehlende Qualifikationen
fielen dennoch nicht negativ ins Gewicht, da sie jederzeit und kurzfristig
erlernbar wären. Weiterbildung verdrängt Ausbildung sukzessive.
Dieses ist langfristig pädagogisch, sozial und teilweise sogar
ökonomisch das worst-case-scenario'. Wäre eine idealtypische
Implementation dauerhaft möglich, ist die unvermeidliche Konsequenz
eine radikalkapitalistische 10:90-Gesellschaft.
Ideal dagegen wäre eine Realisation des Verhältnisses
von Aus- und Weiterbildung als wechselseitig transzendental, als
sich selbst stützendes Kontinuum. Während auf der einen
Seite die Ausbildung als pädagogisch-didaktische Voraussetzung
der Weiterbildung angesehen werden kann (und dabei eigene bildungsökonomische
Kraft entwickelt) wird auf der anderen Seite die Weiterbildung zur
ökonomischen Realisationsbedingung von Ausbildung (vgl. ebd.,
200). Dieses Verhältnis ist das analytisch einzig rational
bestimmte Verhältnis von Aus- und Weiterbildung.
Tatsächlich besteht mit der Forderung nach einer Verzahnung
von Aus- und Weiterbildung durch die pädagogische und makrodidaktische
Konzeption der RBZ nur eine vordergründige Ausrichtung auf
ebendieses Verhältnis. Die Notwendigkeit einer expliziten didaktischen
Bezugnahme ist zumindest aus der Sicht der Ausbildung im Hinblick
auf die Weiterbildung zu verneinen, denn dieser kommt ja gerade
die Aufgabe der Erhaltung und des Ausbaus des durch die Ausbildung
erstellen Humankapitals zu. Wäre eine Antizipation möglich,
so wäre es ein Qualitätsmangel der Ausbildung, diese nicht
ohnehin zu realisieren. Da mithin das Postulat einer Verzahnung
von Aus- und Weiterbildung didaktisch vollkommen unsinnig ist, steht
zu befürchten, dass mit großer Wahrscheinlichkeit das
tatsächlich eintretende Verhältnis substitutiv sein wird,
wie auch schon die ökonomische Analyse gezeigt hat. Die gesellschaftlichen
Konsequenzen sind unabsehbar, sicher einschneidend, wahrscheinlich
aber eine Bedrohung des demokratischen Grundkonsenses.
3.2.2 Pädagogisch-didaktische Auswirkungen der Rechtsformänderung
Ein rechtliches Problem für die Implementation der RBZ kann
aus Art. 7 Abs. 1 GG abgeleitet werden, wonach das gesamte Schulwesen
unter der Aufsicht des Staates steht (vgl. auch AVENARIUS 2002,
89). Nach herrschender Meinung in Rechtsprechung und juristischer
Literatur ist mit dem Begriff der staatlichen Schulaufsicht weit
mehr gemeint, als Aufsicht im Sinne des allgemeinen Verwaltungsrechts.
In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht
den Begriff der staatlichen Schulaufsicht formuliert. Dieser beinhaltet
die "Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation,
Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens" (BVerwGE,
Bd. 6, 101 ff., hier 104). Das Bundesverfassungsgericht stellt aber
auch fest: "Die Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG
umfasst die Befugnisse des Staates zur Planung und Organisation
des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten,
das allen jungen Bürgern ... Bildungsmöglichkeiten eröffnet.
Die organisatorische Gliederung der Schule und die strukturellen
Festlegungen des Ausbildungssystems, das inhaltliche und didaktische
Programm der Lernvorgänge und das Setzen der Lernziele sowie
die Entscheidung darüber, ob und inwieweit diese Ziele von
dem Schüler erreicht worden sind, gehören zu dem staatlichen
Gestaltungsbereich" (BVerfGE, Band 59, 360 ff., hier 377).
Die RBZ sollen fortan in einer weniger strengen staatlichen Aufsicht
geführt werden. Dies kann gerade als Rechtsaufsicht im Sinne
des Verwaltungsrechts gesehen werden (vgl. KONZEPT 2001, hier: Rechtsstellung
und betriebswirtschaftliche Steuerung). Um dennoch den auch weiterhin
verfassungsrechtlich verankerten Bildungsauftrag zu gewährleisten,
wird vertreten, dass das hierzu verpflichtete Land über das
Verfassen von rechtssatzförmigen Festlegungen von Lernzielen
und Standards oder von Verfahren der Evaluation, hinreichende Kontrollmöglichkeiten
gegenüber den RBZ auch weiterhin besitzt. Die Einhaltung der
Vorgaben kann die übergeordnete Landesbehörde im Zuge
der ihr obliegenden Sach- und Fachaufsicht überprüfen
und, falls nötig, durch präventive und repressive Aufsichtsmittel
durchsetzen (vgl. dazu im einzelnen MAURER 1997, 532, KNEMEYER 2000,
521 f., SCHMIDT 2002, 10 f.). Dies führt zu einer massiven
Änderung der Steuerungsstruktur, die makrodidaktisch nicht
ohne Auswirkungen im Kompetenzbereich konkreten pädagogischen
Handelns bleiben kann. Die Vorgabe und Evaluation von Bildungsstandards'
macht jedes Curriculum obsolet, da der Erfolg aller Lehr-Lernereignisse
ausschließlich über die evaluative Ermittlung der Einhaltung
der Standards behandelt werden kann.
Das Land kann und muss bzgl. der in einem jeden RBZ gefassten Beschlüsse
sowohl im Vorwege kontrollierend einwirken respektive in Ersatzvornahme
eingreifen. Eine solche Einflussnahme sieht sich dem pädagogischen
Problem gegenüber, dass aufgrund der messtheoretisch begründeten
Schwierigkeiten eine wirksame Kontrolle im amtlichen Gebrauch nur
schwer möglich ist. Im Widerspruch dazu sieht die Konzeptstudie
gerade bzgl. der Bildungsinhalte die Eigenverantwortlichkeit der
RBZ und der mit diesen in Bildungsnetzwerken verbundenen übrigen
Akteuren vor. Das bedeutet, dass aus rechtlichen Gründen entweder
staatliche Vorgaben erfolgen, welche die avisierte Autonomie der
RBZ ad absurdum führen, oder dass auf Eingriffe wegen des exponentiell
ansteigenden Kontrollaufwandes bei einer Vielzahl von dezentral
getroffenen Beschlüssen in einer Weise verzichtet werden muss,
welche die grundgesetzliche Regelung des Art. 7 GG in Frage stellt.
Auch bei Betrachtung der Rechtsfähigkeit ist in der derzeitigen
Konzeption ein Spannungsverhältnis zwischen wirtschaftlicher
Effizienzorientierung und der Erfüllung des staatlich garantierten
pädagogischen Bildungsauftrages nachzuweisen.
4 Zusammenfassende Bewertung und Prognose
Angesichts der durchaus bestehenden Defekte in der gültigen
didaktischen und makrodidaktischen Konzeption der beruflichen Bildung
und angesichts der mehr als nur prekären Haushaltslage der
Schulträger nimmt sich die Konzeption der RBZ in Schleswig-Holstein
ökonomisch wie pädagogisch vielversprechend aus. Die verstärkte
Berücksichtigung der dynamischen Anforderungen auf den Arbeitsmarkt,
die Verknüpfung der Bildungsabschnitte, die Idee, das tradierte
Schulsystem unter Effizienzgesichtspunkten neu zu organisieren,
erscheinen löblich. Bei allen in diesem Beitrag herausgearbeiteten
kritischen Aspekten soll weder die Bedeutung des Weiterbildungsmarktes,
noch die Reformbedürftigkeit auf Seiten des bestehenden Schulsystems
in Abrede gestellt werden. Gleichwohl sind auch die Autoren dieser
Studie überrascht, die derzeit in Gang befindliche Realisation
der RBZ auf dem Wege in unaufhebbare Widersprüche zu finden.
Neu ist nicht die Forderung, die von vielen in den Schulen vermuteten
Ineffizienzen bei der Mittelverwendung zu beseitigen und die beruflichen
Schulen nach marktwirtschaftlichen Aspekten zu organisieren. Neu
ist auch nicht die Forderung nach einer flexibleren Ausgestaltung
der Lehrinhalte mit dem Ziel, in Zukunft in höherem Maße
auf die sich dynamisch verändernde Umwelt zu reagieren. Aufgabe
der RBZ soll es sein, diese beiden Gesichtspunkte zugleich miteinander
zu verknüpfen. Die doppelte Zielsetzung aktualisiert sich insbesondere
daran, dass die Lerninhalte nachfrageorientierter zu gestalten sind,
und die Akquisition von Drittmitteln ermöglicht wird.
Die massiven Schwierigkeiten, die aus dem Versuch resultieren, beide
Aspekte gleichzeitig einer Lösung zuzuführen, führen
zu der Erwartung, dass die postulierte Stärkung pädagogischer
Effektivität zum Opfer wirtschaftlich bestimmter Effizienz
wird. In den geführten Expertengesprächen konnte in keinem
Fall eine ausreichende Risikoanalyse im Vorwege der organisationalen
Maßnahmen konstatiert werden. Die Konzeptstudie zeigt, dass
der Akzent der Veränderungen in dem Versuch liegt, die beruflichen
Schulen in rentabilitätsorientierte Dienstleistungsunternehmen
zu überführen. Bei der Abwägung pädagogischer
Chancen und Gefahren zeigen sich die geschaffenen Anreizstrukturen
für die schulischen Akteure faktisch unausgewogen.
Das bestehende Berufsbildungssystem zeichnet sich durch seinen
dualen Aufbau aus betrieblicher Ausbildung auf der einen und schulischer
Ausbildung auf der anderen Seite aus. Diese komplementäre Ausbildungsstruktur
wird dadurch ermöglicht, dass praktisch eine Trennung der Kompetenzen
bezüglich schulischer und betrieblicher Lehrinhalte gewährleistet
ist. Die Dualität der Lernorte wird nicht in Frage gestellt,
doch wird in der Konzeptstudie der Lernort Schule dem Lernort Betrieb
- zugleich maßgeblicher Weiterbildungsnachfrager - funktional
untergeordnet. Zumindest wird das RBZ einem massiven Interessendruck
durch die Betriebe ausgesetzt, der sich bislang nur auf einer höheren
gesellschaftlichen Ebene artikulieren konnte, was eine gewisse Filterwirkung
sicherstellte. Zwar soll die staatliche Finanzierung, Durchführung
und Kontrolle der Erstausbildung weiterhin erhalten bleiben, doch
sollen die staatlichen Einflüsse über gesetzlich verankerte
Rahmenregelungen gering gehalten werden.
Die rechtliche Grundposition steckt trotz der Tatsache, dass bereits
eine Reihe von Pilotschulen zu RBZ umgewandelt worden sind, in fundamentalen
und bislang nicht hinreichend thematisierten Widersprüchen:
Die Möglichkeit des Staates zur Sicherstellung des Bildungsauftrages
reduziert sich darauf, aufgrund der ihm verbleibenden Kompetenz
in die Entscheidungen des laufenden Schulbetriebes regelnd einzugreifen.
Einerseits jedoch würde der Staat so die intendierte Autonomie,
die Flexibilität und vor allem die Planungssicherheit der RBZ
bereits im Keime ersticken, andererseits wäre in Zweifelsfällen
unverändert der Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten. Dabei
stellt sich allerdings das Problem, dass gerade im Bildungssektor
erhebliche Ermessensspielräume bestehen, die durch richterliche
Entscheidung aus pädagogischer Hinsicht kaum zufriedenstellend
auszufüllen sind: Gemäß einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
(AktZ 6 C 5.00; 13.12.2000) ist entschieden, dass außerhalb
formaljuristischer Aspekte pädagogische Zielsetzungen einer
richterlichen Überprüfung i.W. nicht offen stehen.
In der Hoffnung auf finanzielle Erleichterung gibt der Staat seine
Kompetenzen in erheblichem Maße ab. In diesem Zusammenhang
ist die Motivationslage der mit diesen Kompetenzen neu beauftragten
schulischen und betrieblichen Entscheidungsträger darauf zu
überprüfen, ob sie zur Erhaltung des öffentlichen
Bildungsauftrags geeignet sind. Die RBZ sollen einerseits die staatlichen
Haushaltsmittel ausschließlich für den Erhalt der schulischen
Ausbildung einsetzen, und andererseits nur auf den Weiterbildungsmarkt
versuchen Einnahmen zu erzielen. Gleichzeitig jedoch sollen sie
zu Gunsten einer effektiveren Ausbildung Aus- und Weiterbildungsinhalte
verknüpfen und nachfrageorientiert ausgestalten. Wie gezeigt,
führt diese Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung allerdings
zur simultanen Ausführung der beiden Lesarten des ökonomischen
Prinzips. Aufgrund der anthropologischen Grundannahme des "homo
oeconomicus" liegt es auf der Hand, dass die RBZ geneigt sein
werden, ihre Arbeitskraft, aber auch die ihnen zur Verfügung
stehenden Mittel vermehrt in den Dienst des Bereichs zu stellen,
den sie aktiv gestalten können. Dass hiervon die Mittelverwendung
des Globalbudgets unberührt bleiben soll, muss nicht zuletzt
deshalb bezweifelt werden, weil dem RBZ eine Vielzahl von Instrumenten
zur Verfügung gestellt werden ("Geld statt Stellen",
Personal- und Finanzautonomie) die sich eignen, die staatlichen
Mittel nicht nur ausschließlich in den Dienst des öffentlichen
Auftrags zu stellen. Trotz der stets beteuerten und am Unterrichtsausfall
deutlich erkennbaren generellen Ressourcenknappheit in den Schulen
wird man sich wundern, wie viel freie Kapazitäten (Lehr- und
Sachressourcen) sich plötzlich werden finden lassen. Der Anreiz
einer Zweckentfremdung staatlicher Haushaltsmittel wird wenigstens
immer dann gegeben sein, wenn sie aufgrund der festgestellten Bildungsnachfrage
effizient erscheint.
Die Konzeptstudie betont den Konsens, dass die beruflichen Schulen
mehr als bisher wie moderne Dienstleistungsunternehmen zu betreiben
sind. Aus wirtschaftlicher Sicht steht in ähnlich breiter Übereinstimmung
fest, dass moderne Dienstleistungsunternehmen nur dann funktionieren
können, wenn sie mit den angebotenen Dienstleistungen in der
Lage sind, langfristig auch Gewinne zu erzielen. Dass es den Autoren
der Konzeptstudie bei dem Vergleich von RBZ mit Dienstleistungsunternehmen
nur darum ging, die Marktnähe zu beschreiben, kann folglich
nicht angenommen werden.
Auch wenn ein breiter gesellschaftlicher Konsens bzgl. des Ziels
der Vermittlung von Schlüsselqualifikationen auch in den Beruflichen
Schulen besteht, darf aufgrund externer Effekte bezweifelt werden,
ob dies auch noch dann Gültigkeit behält, wenn die Wirtschaft
fortan in die Rolle des Finanzgebers treten soll. Die von wirtschaftlicher
Seite geäußerte Kritik am bestehenden Schulsystem besteht
nicht zuletzt darin, dass die Schulen zu wenig direkt verwertbare
Qualifikationen vermitteln. Ein Anreiz für private Investoren,
in RBZ zu investieren, besteht nur, wenn zu Lasten der staatlichen
Bildungsziele eine Einflussnahme auf die Ausbildungsinhalte ermöglicht
wird.
Aber auch an der pädagogischen Zielsetzung der Konzeptstudie
bestehen erhebliche Zweifel. Schon 1974 hat MERTENS mit seiner "Obsoleszenztheorie"
die These aufgestellt, dass gerade in einem dynamischen Umfeld die
pädagogischen Ziele des staatlichen Bildungswesens nicht darin
liegen dürfen, den Schwerpunkt auf unmittelbar verwertbare
Qualifikationen zu legen. Vielmehr sollte gerade dort die Vermittlung
von allgemeinen Schlüsselqualifikationen eine zentrale Bedeutung
haben. Aufgrund der sich immer weiter reduzierenden Halbwertzeit
der Verwertung von qualifizierten Bildungsinhalten ist zu befürchten,
dass langfristig das Bildungsniveau ganz im Gegensatz zur erklärten
ministeriellen Absicht sinken wird. Auf jeden Fall wird deutlich,
dass bei der modernistischen public-private finance der RBZ die
berufsspezifische und kurzfristig verwertbare Weiterbildung gegenüber
der Vermittlung allgemeiner Schlüsselqualifikationen weiter
an Bedeutung gewinnen wird.
Weder die geplante Rechtsfähigkeit, noch eine Personal- oder
Finanzautonomie sind rein pädagogisch betrachtet erforderlich.
Statt dessen bergen sie wie gezeigt vielfältige neue Gefahren.
Nicht zuletzt die Möglichkeit der Zahlungsunfähigkeit
eines RBZ erweist, dass sich das Augenmerk fort von der pädagogischen
Effektivität in Richtung einer akzentuierten Verfolgung ökonomischer
Effizienz verschiebt. Obwohl Kosteneinsparungen zu erwarten sind,
kann nach dem derzeitigen Stand der Konzeptionen von RBZ in Schleswig-Holstein
keine ökonomische Effizienzsteigerung garantiert werden. Unter
den gegebenen Bedingungen wird die tatsächliche Entwicklung
für die RBZ je nach regionaler Wirtschaftskraft und je nach
Schulprofil (kaufmännisch, gewerblich-technisch, sozialwirtschaftlich
etc.) höchst unterschiedliche Resultate hervorbringen. Wird
das halbwegs erklärte, halbwegs verdeckte zentrale Motiv der
Umwandlung in RBZ, nämlich die Rückführung der Belastung
des Fiskus durch Aufgaben in der beruflichen Bildung konsequent
umgesetzt, ist ein Konzentrationsprozess und ein Schulsterben nach
dänischem Muster mehr als wahrscheinlich (vgl. BANK 2003 a,
97).
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