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Beitrag von DIETMAR TREDOP (Universität Oldenburg)
Zur Funktion des Personalmanagement im Neuen Steuerungsmodell
als zentrales Instrument für eine teilautonome Schule
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Inhalt:
1 Einleitung
2 Inhaltliche Ausformungen der Schulautonomie
3 Das Neue Steuerungsmodell als Folie der Reformbestrebungen
3.1 Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im Schulbereich
3.2 Übertragbarkeit des Neuen Steuerungsmodells auf den Schulbereich
4 Personalmanagement auf strategischer und operativer Ebene
4.1 Strategische Ebene des Personalmanagement
4.2 Operative Ebene des Personalmanagement
5 Ausblick
1 Einleitung
Aktuell erfährt im Rahmen der Diskussion um teilautonome Schulen
der Begriff "Kompetenzzentrum" eine erhöhte Bedeutung.
Dieser findet zwar einerseits in vielen Bereichen Anwendung, weist
aber andererseits erhebliche Unschärfen auf. Bezogen auf Schule
lassen sich trotz fehlender Präzision drei wesentliche Merkmale
identifizieren, die mit dem Konstrukt "Kompetenzzentren"
verbunden sind:
1. Verstärkte Kooperation,
2. Erweiterung des Aufgabenspektrums und
3. Ausweitung der Autonomie.
Gerade das Merkmal der erweiterten Autonomie nimmt im Rahmen der
Diskussion um Kompetenzzentren eine wesentliche Funktion ein, was
sich an den verschiedenen Modellversuchen, wie z. B. ProReKo, ablesen
lässt. Bei näherem Hinsehen erweist sich der Begriff der
Autonomie als sehr vielschichtig, da stets der jeweilige historische
Kontext zu berücksichtigen ist.
Während in der Reformpädagogik eine "Autonomie der
Pädagogik" und in den 1970er Jahren eine "Demokratisierung
der Schule" verfolgt wurden, ist seit den 1990er Jahren eine
stärker betriebswirtschaftliche Ausrichtung erkennbar (vgl.
z. B. BLK 2003, 4; STIEPELMANN 2003, 6; BERKA 2002, 86f.)(Einschränkend
muss erwähnt werden, dass bereits die "Partizipationsempfehlung"
des deutschen Bildungsrates aus dem Jahre 1973 ökonomische
Argumentationsfiguren beinhaltet hatte (vgl. DEUTSCHER BILDUNGSRAT
1973, 25).). Neben den Begriffen "Demokratisierung"
und "Partizipation" treten nun verstärkt betriebswirtschaftlich
gefärbte Begriffe wie "Dezentralisierung", "Effektivität"
und "Effizienz" in den Vordergrund.
Da diese "neue" Autonomie ein verändertes, umfangreicheres
Aufgabenspektrum für die Einzelschule zur Folge hat, erscheint
eine neue Steuerungslogik im Schulbereich notwendig. Auf staatlicher
Seite meint neue Steuerung schwerpunktmäßig die Suche
nach funktionierenden Selbststeuerungsmodellen für Schulen,
da die Einzelschule als der eigentliche Motor der Schulentwicklung
gilt. Ziel ist es, die Nachteile des bisherigen bürokratischen
und zentralistischen (Schul-)Systems zu überwinden. Diese Entwicklung
steht im Einklang mit der übergeordneten Reformentwicklung
des Staates und der Verwaltung, wonach die Eigenverantwortung des
Einzelnen gestärkt und die Selbststeuerungspotenziale der Gesellschaft
befördert werden sollen (vgl. BMI 2000, 9).
Vor diesem Hintergrund liegt die Zielsetzung des Artikels darin,
in einem ersten Schritt den bimentalen, d. h. pädagogischen
und betriebswirtschaftlichen Charakter des Neuen Steuerungsmodells
als einen möglichen Management-Ansatz zur konkreten Ausformung
einer erweiterten Autonomie der Einzelschule vorzustellen. Hierdurch
werden die damit verbundene Ausweitung des Aufgabenspektrums der
Einzelschule in ihrem interdependenten Zusammenhang aufgezeigt und
zugleich die für die Umsetzung der Idee teilautonomer Schulen
notwendigen Bedingungen skizziert. Aufbauend auf diesen allgemeinen
Ausführungen wird in einem zweiten Schritt auf konkreter Ebene
der Bereich "Personalmanagement" als ein wesentliches
Instrument des Neuen Steuerungsmodells sowohl auf strategischer
als auch operativer Ebene dargestellt.
2 Inhaltliche Ausformungen der Schulautonomie
Die Forderungen nach Selbstverwaltung, Eigenverantwortung und Selbststeuerung
kumulieren in dem seit den 1990er Jahren verwendeten Begriff der
Schulautonomie (vgl. STIEPELMANN 2003, 114). Die Forderungen nach
einer erhöhten Verantwortung durch die Einzelschule speisen
sich zum einen aus den Entwicklungen und Erfahrungen aus dem Bereich
der öffentlichen Wirtschaft und zum anderen aus der Kritik
an der verwalteten Schule.
Schulautonomie meint im Kern Delegation von Verantwortung für
die Unterrichtsgestaltung, für die Mittelverteilung und für
die allgemeine Schulorganisation an die Einzelschule unter Beachtung
geltender Gesetze und Lehr- bzw. Rahmenpläne. Vor dem Hintergrund
des Artikels 7, Absatz 1 im GG kann Schulautonomie nur in der Weise
interpretiert werden, dass der Einzelschule in Autonomiebereichen
ein gewisser Autonomiegrad zugesprochen wird. Die einzelnen Bereiche
lassen sich dabei unterteilen in die folgenden vier Dimensionen:
1. Autonomie im pädagogischen Bereich,
2. Autonomie im finanziellen Bereich,
3. Autonomie im personellen Bereich und
4. Autonomie im administrativ-organisatorischen Bereich.
Der durch diese erhöhte Eigenverantwortung verbundene Gestaltungsspielraum
setzt jedoch auch eine Gestaltungsfähigkeit und -bereitschaft
bei den Beteiligten voraus. Es stellt sich im Zuge der dritten Autonomie-Welle
mithin die Frage nach einem geeigneten Managementansatz für
die Einzelschule. Nur so lässt sich der erweiterte Gestaltungsspielraum
auch wirkungsvoll nutzen, wobei zu berücksichtigen ist, die
Gestaltungsspielräume in den genannten Autonomiebereichen in
ihrem Zusammenhang zu betrachten. Dies gilt auch für Autonomiebestrebungen
innerhalb der einzelnen Autonomiebereiche. So macht es bspw. im
Autonomiebereich Personal wenig Sinn ein Personalentwicklungs- und
Personalbeurteilungssystem aufzubauen, ohne systematische Überlegungen
im Hinblick auf ein entsprechendes Belohnungs-/Anreizsystem zu schaffen,
das über Ankündigungsrhetorik hinausgeht (vgl. hierzu
auch BELLENBERG/BÖTTCHER 2002, 100ff.). Betrachtet man hingegen
die zz. laufenden Reformbestrebungen, so zeigt sich, dass häufig
die Notwendigkeit der interdependenten Sichtweise nicht explizit
berücksichtigt wird (zu den Interdependenzen vgl. auch Kapitel
3.1).
Als Folge eines fehlenden Gesamtkonzeptes und einer fehlenden übergeordneten
Zielsetzung ergeben sich Missverständnisse und Fehlentwicklungen,
die die Reformbestrebungen einer immer undifferenzierten Kritik
aussetzen (vgl. hierzu auch DUBS 2001, 419). Durch die punktuelle
Umsetzung liegt zudem die Gefahr in der Entstehung von Dysfunktionalitäten,
die letztlich sogar zum Scheitern der Reform(en) führen können.
Das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
(hiernach: KGST) entwickelte "Neue Steuerungsmodell" als
Reformkonzept für die öffentliche Verwaltung ebnet einen
Weg, der Vereinzelung der verschiedenen schulischen Reformvorhaben
erfolgreich zu begegnen. Durch die Zusammenführung der häufig
isolierten Reformbestrebungen könnten diese unter einem gemeinsamen
Leitmotiv zusammengeführt werden: Dem Bemühen um eine
auf Eigenverantwortung ausgerichtete Schule durch eine veränderte
Steuerungslogik und Führungsorganisation unter expliziter Berücksichtigung
des Kernprozesses von Schule. Durch diesen Ansatz können ferner
die an die Einzelschule angeforderten Ansprüche inhaltlich
beschrieben werden, so dass zugleich die notwendigen Bedingungen
benannt werden können, unter denen eine teilautonome Schule
zu verwirklichen wäre.
3 Das Neue Steuerungsmodell als Folie der Reformbestrebungen
Fragen der Verwaltungsmodernisierung sind seit Jahrzehnten immer
wieder Tagesordnungspunkt, so dass die jüngsten Reformbemühungen
auch eher als Fortführung eines kontinuierlichen Anpassungsprozesses
zu verstehen sind. In der Bundesrepublik orientieren sich die meisten
Reformbemühungen in der öffentlichen Verwaltung zz. am
Neuen Steuerungsmodell (hiernach: NSM) (vgl. DRESCHER 1999, 163).
Diese "deutsche Version des New Public Management" wurde
mit zeitlicher Verzögerung seit Beginn der 1990er Jahre von
der KGST eingeführt und ist eingebettet in die internationale
Bewegung des New Public Management (hiernach: NPM).
Dieser gegenwärtig keinesfalls abgeschlossene Reformprozess
kann als Wandel vom Bürokratiemodell Max Webers interpretiert
werden. Im Gegensatz zum Bürokratiemodell liegt beim NPM kein
neues konzeptionell-einheitliches Modell vor. Vielmehr steht sowohl
das NPM als auch das NSM für einen Sammelbegriff weltweiter
Reformbewegungen, die durch ein breites Spektrum relativ heterogener
Ansätze, Schwerpunkte und Reforminstrumente gekennzeichnet
sind (vgl. BUDÄUS 2003a, 5). Es zeigt sich ein Kontinuum von
vereinzelter Privatisierung bzw. gestärkten Wettbewerbselementen
(z. B. USA, Australien und Deutschland) bis hin zu einer ausgesprochen
privatwirtschaftsnaher und allein auf Marktkräfte vertrauenden
Reformrichtung (z. B. Großbritannien und Neuseeland) (vgl.
SCHRÖTER/WOLLMANN 2001, 79f.). Trotz unterschiedlicher Ausprägungen
des NPM und NSM lässt sich eine allgemeine Grundorientierung
erkennen, die durch eine generelle Hinwendung zu mehr Ökonomie,
zu mehr marktorientierter Steuerung, Wettbewerb und Managementkonzepten
gekennzeichnet ist (vgl. BUDÄUS 2003a, 5).
Neben den generellen Gemeinsamkeiten gibt es zwischen dem NSM und
dem NPM im Hinblick auf die konkrete inhaltliche Ausformung jedoch
auch wesentliche Unterschiede. Im Vergleich zum NPM legt das Konzept
des NSM den Fokus auf die Binnenstruktur öffentlicher Verwaltung.
Im Vordergrund stehen demnach Vorschläge für eine Reform
der internen Verwaltungsführung wie neuartige Organisationsformen,
Personalkonzepte, Steuerungsinstrumente oder Technikanwendungen
(vgl. SCHRÖTER/WOLLMANN 2001, 71). Insofern sind externe Schulstrukturreformen
wie beispielsweise Bildungsgutscheine oder das Outsourcen von Bereichen
im Prinzip nicht auf der Folie des NSM diskutierbar.
Wie bereits oben angedeutet, stellt das NSM selbst in Deutschland
kein einheitliches Konzept dar, sondern weist von Bundesland zu
Bundesland und von Kommune zu Kommune eine anders gelagerte formale
wie inhaltliche Ausformung auf. Aus Sicht der "Hamburger Version
des NSM" bieten sich die folgenden Instrumente an (vgl. im
Folgenden FHH-FB-PROVI, 1997, 1; BRAUN 2003, 16):
1. Budgetierung,
2. Leistungs- bzw. Zielvereinbarungen,
3. Leistungen bzw. Produkte,
4. Kennzahlen,
5. Kosten- und Leistungsrechnung,
6. Qualitätsmanagement,
7. Controlling bzw. Evaluation und
8. Personalmanagement.
Diese Instrumente sollen die von der KGST (1993, 9ff.) identifizierten
Steuerungslücken und -mängel öffentlicher Verwaltung
beheben und verfolgen dabei insbesondere drei Zielsetzungen (vgl.
im Folgenden JANN 2001, 85ff.):
1. Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs-
und Organisationsstruktur.
2. Umorientierung von der Input- zur Outputsteuerung mit der Zielsetzung
einer dezentralen Ressourcenverantwortung.
3. Aktivierung der neuen Struktur durch Wettbewerb und Kundenorientierung.
Obwohl die genannten Instrumente auch einzeln umgesetzt werden
könnten, besteht die Stärke dieser Konzeption gerade in
dem interdependenten Zusammenhang der Instrumente. Dieses Gesamtkonzept
weist neben diesem kreisstrukturellen zugleich einen bimentalen
Charakter in der Form auf, als pädagogisch-qualitative und
betriebswirtschaftlich-quantitative Elemente integriert darstellbar
sind.
3.1 Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im Schulbereich
Im betriebswirtschaftlich-quantitativen Bereich erfolgt durch die
Verbindung von Budgetierung und Leistungsvereinbarung eine Input-Output-Verknüpfung.
Den Output bilden dabei die Leistungen/Produkte. Für die Ermittlung
von (Kosten-)Kennzahlen als Grundlage für die Budgetierung
bedarf es zur Herstellung der notwendigen Informationen und als
Nachweis eine Kosten- und Leistungsrechnung sowie eines Controlling.
Die Ziele der Kostensteuerung und eine verursachungsgerechte Zuordnung
zu den Leistungen können z. B. dadurch unterstützt werden,
dass im Rahmen eines Schulprogramms die zu erbringenden Produkte
durch Leistungsvereinbarungen definiert werden. Hierdurch erfolgt
eine Abstimmung der Ziele, Aufgaben und Ergebnisse. Diese dezentralen
Entscheidungen im Hinblick auf die Ressourcen gehen mit dezentralen
Entscheidungen im Hinblick auf die Schul- und Unterrichtsorganisation
einher. Es erfolgt mithin eine bimentale Verknüpfung von betriebswirtschaftlich-quantitativen
mit pädagogisch-qualitativen Aspekten.
Zu nennen ist hier vor allem der Aufbau eines Qualitätsmanagement,
wodurch die Schul-/Unterrichtsqualität gesichert und entwickelt
werden soll. Eine Möglichkeit stellt hierbei neben dem EFQM
und der ISO 9000:2000 insbesondere das bereits erwähnte Schulprogramm
dar (vgl. auch Kapitel 4.1). Um die im Schulprogramm vereinbarten
Ziele im Hinblick auf die Schul-/Unterrichtsqualität zu erreichen,
bedarf es zum einen des Instruments der Zielvereinbarung zwischen
Lehrenden und Schulleitung sowie zwischen Einzelschule und Schulaufsicht.
Zum anderen besteht die Notwendigkeit eines Globalbudgets und Mitwirkungsrechten
bei der Personalauswahl und -entwicklung. Das Schulprogramm könnte
so gleichsam als Folie der neuen Schulsteuerung dienen. Die im Schulprogramm
festgelegten Ziele sind ferner durch ein externes bzw. internes
Controlling durch die Schulaufsicht bzw. die Einzelschule zu evaluieren,
so dass eine Qualitätssicherung und -entwicklung gewährleistet
ist.
Das Personalmanagement übernimmt zwei Aufgaben: Einerseits
dient es auf strategischer Ebene dazu, im Vorwege Akzeptanz und
Verständnis für die Idee teilautonomer Schulen zu befördern.
Andererseits können auf operativer Ebene die damit angestrebten
Ziele durch eine Aus- und Weiterbildung umgesetzt werden (vgl. Kapitel
4). Zudem ist für den Bereich der Personalentwicklung zusätzlich
ein entsprechendes Controlling notwendig, das nicht ausschließlich
auf Zufriedenheitsbögen am Ende einer Maßnahme zu reduzieren
ist.
Diese Beispiele zeigen an, dass sich die "Hamburger Konzeption"
des NSM für den Schulbereich deshalb anbietet, weil sich hierdurch
zum einen wesentliche, bereits praktizierte Reformvorhaben unter
einem Gesamtkonzept zusammenführen lassen. Zum anderen kann
durch die Einbindung bisheriger Reformvorhaben an Erfahrungen (inklusive
systemspezifischer Sprachmuster) der Schulen angeknüpft werden.
3.2 Übertragbarkeit des Neuen Steuerungsmodells auf den Schulbereich
Wie bereits angedeutet, präsentieren sich die Bestrebungen
um eine erweiterte Autonomie vor dem Hintergrund der dritten Autonomie-Welle
und der aktuellen Reformvorhaben als ein Bündel von pädagogischen
und betriebswirtschaftlichen Argumentationslinien, ohne diese Linien
allerdings konsequent in ein Gesamtkonzept zu überführen
und die sich daraus ergebenden Impulse fruchtbar zu machen. Bereits
aus der Denkschrift NRW geht hervor, dass das pädagogisch wünschenswerte
"Haus des Lernens" nur zu erreichen ist, wenn auf Basis
managementorientierter Argumentationslinien die Einzelschule in
die Teilautonomie entlassen wird (vgl. BILDUNGSKOMMISSION NRW 1995,
154). Den damit impliziten Forderungen nach neuen Steuerungsmodellen
im Schulbereich fehlt zz. jedoch ein integratives Fundament, das
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Reformvorhaben aufzeigt.
Zurückzuführen ist dies zum Großteil darauf, dass
das Thema "Schulautonomie" in der (berufs- und wirtschaftspädagogischen)
scientific community bisher kaum auf anschlussfähige Resonanz
gestoßen ist. Deswegen ist es nicht weiter verwunderlich,
wenn in Deutschland die Einbindung des Neuen Steuerungsmodells als
Konzept zur Ausformung einer erweiterten Eigenständigkeit der
Einzelschule kaum erörtert worden ist (Ausnahmen hierzu bilden
STIEPELMANN 2003; STEINBUß 2000; LANGE 1999 und KGST 1996).
Dabei ist die inhaltliche Schnittmenge mit anderen Bereichen der
öffentlichen Verwaltung relativ groß, wie die vielen
schulischen Reformprojekte anzeigen, bei denen die im NSM formulierten
Zielsetzungen und Instrumente als wiederkehrende Elemente zu identifizieren
sind (vgl. z. B. ProReKo sowie BLK 2003). Der Unterschied besteht
häufig darin, dass diese inhaltlichen Schnittmengen formal
mit anderen Begriffen besetzt werden, die nicht einem "NSM-Vokabular"
folgen. Dies wird insbesondere durch die Begriffe "Controlling"
und "Evaluation" deutlich, die, obwohl aus unterschiedlichen
Disziplinen stammend, an sich sehr große Überschneidungen
aufweisen (vgl. hierzu auch HÄRING 2003, 12ff.; für weitere
Beispiele vgl. TREDOP 2003, 218f.). Als weiterer Beleg sind die
Vorschläge der Kommission zur Lehrerbildung in Hamburg zu nennen.
Die Kommission spricht sich explizit aus für ein Qualitätsmanagement
und eine interne und externe Evaluation aus, fordert die Verwendung
und Ausgestaltung von Leistungsvereinbarungen, den Ausbau der Personalentwicklung,
-beurteilung, -auswahl und von Anreizsystemen im Rahmen eines Personalmanagement
(vgl. KEUFFER/OELKERS 2001, 15; 85ff.). Ferner zeigen die bisherigen
Erfahrungen der Schweiz mit ihrer Version des NPM, wie eine Verknüpfung
zwischen Schulautonomie und NPM aussehen kann (vgl. THOM/ZAUGG 2001
sowie THOM et al. 2002).
Zudem handelt es sich beim NSM um ein an den örtlichen Bedürfnissen
und Rahmenbedingungen orientiertes Reformkonzept. D. h. es ist als
Skizze der unverzichtbaren Mindestanforderungen zu verstehen und
nicht als einfache Handlungsanweisung im Sinne eines Patentrezeptes.
Von daher greift m. E. auch nicht die Kritik, das NSM sei lediglich
eine extern formulierte Logik (vgl. DASCHNER 2002, 13) und von daher
nicht auf den Bereich Schule anzuwenden.
Ein (Schul-)Managementansatz, wie es das NSM darstellt, darf jedoch
nicht unreflektiert betriebswirtschaftliche Erkenntnisse auf den
Schulbereich übertragen. Die zentrale Aufgabe jedes Management
ist stets in der Sicherstellung der Wirksamkeit im Kernbereich einer
Organisation zu sehen (vgl. RIECKE-BAULECKE 2002, 10). Für
einen Schul-Managementansatz bedeutet dies vor dem Hintergrund der
in den Schulgesetzen formulierten Bildungs- und Erziehungsziele
primär die Wirksamkeit von Lernprozessen sicher zu stellen.
Gerade dies sieht das NSM vor, indem dort eine Konzentration auf
die Kernkompetenzen angestrebt wird (vgl. JANN 2001, 84). Ohne diese
Berücksichtigung würden ökonomische Sprachmuster
als Eindringen in das pädagogische System interpretiert, mit
der Folge großer Widerständen seitens der Betroffenen
im System Schule (vgl. hierzu auch Kapitel 4.1).
Es genügt demnach nicht, dass die Beförderung bimentaler
Argumentationslinien einzig auf formaler Ebene proklamiert wird,
wie es in den Konzeptpapieren und Handreichungen der zuständigen
Schul- und Kultusministerien (noch) ablesbar ist. Damit es nicht
bei einer bloßen Ankündigungsrhetorik bleibt, sollte
eine Umsetzung personell wie finanziell gesichert sein.
Neben dieser Absicherung bedarf es für die konkrete Umsetzung
der Idee teilautonomer Schulen neben einer Qualifizierung insbesondere
der Einsicht und des aktiven Engagements der Beteiligten an diesem
Veränderungsprozess. Dementsprechend nimmt das NSM-Element
"Personalmanagement" in seiner strategischen und operativen
Dimension eine wesentliche Rolle als zentraler Unterstützungsprozess
zur Umsetzung des NSM ein. Ein Kompetenzzentrum lässt sich
nur als solches bezeichnen, wenn die Betroffenen den Willen und
die Fähigkeit besitzen, die angeforderten Kompetenzen einzusetzen.
4 Personalmanagement auf strategischer und operativer Ebene
Mit der Idee teilautonomer Schulen ist ein Paradigmenwechsel erkennbar,
bei dem die Lehrenden stärker als bisher in schulspezifische
betriebswirtschaftliche Prozesse involviert werden sollen (vgl.
auch BLK 2003, 15). Eine ausschließliche Konzentration der
Lehrenden auf den Bereich "Unterricht" reicht insofern
nicht mehr aus, wodurch verstärkt Fragen des Personalmanagement
in den Vordergrund treten.
Personalmanagement bzw. Human Resource Management kann dabei definiert
werden als die Gesamtheit aller Ziele, Strategien und Instrumente,
die das Verhalten aller Beteiligten prägen und gestalten. In
der Version des Michigan-Ansatzes werden primär die Teilfunktionen
Personalauswahl, Leistungsbeurteilung, Personalentwicklung sowie
Anreiz/Belohnung benannt (vgl. KORINTENBERG 1997, 90f.). Die angeführten
Teilfunktionen sollten jedoch um die Personalplanung und -freisetzung
ergänzt werden (vgl. OECHSLER/VAANHOLT 1998, 159f.), wobei
die proaktive Personalplanung von grundlegender Bedeutung für
die übrigen Teilfunktionen des Personalmanagement ist und das
Bindeglied zur Strategieorientierung herstellt (vgl. OECHSLER 2003,
204).
Die wesentliche Funktion des Personalmanagements (hiernach: PM)
im Reformprozess lässt sich auf zwei Ebenen identifizieren.
Auf der strategischen Ebene geht es vornehmlich um die Sensibilisierung
und Einsicht der Beteiligten für den Veränderungsprozess
und in die "innere Logik" des NSM-Ansatzes. Daneben besteht
auf der operativen Ebene insbesondere ein erheblicher Bedarf an
Maßnahmen im Bereich der Aus- und Weiterbildung, die sich
durch die erweiterte Autonomie ergeben.
4.1 Strategische Ebene des Personalmanagement
Auf strategischer Ebene zeigt sich die Bedeutung eines PM darin,
dass es eine Akzeptanz für Veränderungsprozesse befördern
sollte, da sich ein strategisches PM einerseits vornehmlich auf
das Gesamtsystem und die dazugehörigen (möglichen) Problemfelder
bezieht und sich andererseits überwiegend mit der langfristigen
Zielfindung und -festlegung befasst.
Aus strategischer Sicht bedarf es deshalb vor Einführung eines
solchen umfassenden Veränderungsprozesses, wie es mit der Schulautonomie-Idee
verbunden ist, der Akzeptanz der Beteiligten. Ohne eine identitätsstiftende
Perspektive bleiben sie Getriebene extern induzierter Veränderungsansätze
und werden nicht selbst zum wesentlichen Motor der Entwicklung.
Wie das Beispiel der Lernfeld-Curricula anzeigt, können Schulreformen
nicht von oben verordnet und gleichsam übergestülpt werden.
Ohne diese grundlegende Veränderung der Handlungs- und Sichtweisen
wird Schulautonomie anderenfalls ins Leere laufen.
Auch wenn für Lehrende an berufsbildenden Schulen der Umgang
mit betriebswirtschaftlichen Begrifflichkeiten zum tagtäglichen
Unterrichtsvokabular gehört, besteht außerhalb des Unterrichts
eine Skepsis gegenüber betriebswirtschaftlichen Methoden und
Instrumenten, wie Management, Führung, Controlling oder Kostenrechnung
(vgl. DUBS 2001, 420; 1997, 59; SZEWCZYK 2002, 15). Eine ähnliche
Problematik zeigte sich auch bei Einführung des NSM in die
öffentliche Verwaltung (vgl. für Hamburg DURING 2003 und
BRAUN 2003; bezogen auf die Reorganisation der öffentlichen
Personalverwaltung zum Personalmanagement vgl. OECHSLER 2003).
Dies sind Indizien, die gegen eine einfache Übersetzung des
NSM auf den Schulbereich sprechen, da das NSM primär dem System
"Wirtschaft" entstammt und es sich insofern um ein betriebswirtschaftlich
orientiertes Konzept handelt. Eine Verknüpfung mit dem System
"Pädagogik", das Schule als pädagogische Institution
betrachtet, erscheint unter diesen Bedingungen schwierig. REBMANN
et al. (2003, 67) weisen deshalb zu Recht darauf hin, dass von einer
"Koinzidenz" nicht bereits schon dann gesprochen werden
kann, wenn einzelne Bedeutungen in verschiedenen Systemen sprachlich
gleich lautend verwendet werden. Vielmehr ist auf die systemspezifische
Bedeutung zu achten. Die inhaltliche Bedeutung von Begriffen muss
demnach stets vor dem Hintergrund der von den Individuen im jeweiligen
System konstruierten Wirklichkeit berücksichtigt werden, da
anderenfalls kaum eine Resonanzfähigkeit gegeben ist. So kann
das Schulprogramm im Gegensatz zu EFQM und ISO an vorhandene Erfahrungen
der Betroffenen anknüpfen, da Jahresberichte und Jubiläumsschriften
ex-post Schulprogramme darstellen, denen lediglich die zielbestimmende
und zukunftsorientierende Formulierung fehlt. Die Beteiligten müssen
sich demnach nicht erst eine fachfremde QM-Sprache aneignen, um
damit umgehen zu können.
Beim NSM darf es deshalb nicht um ein "marktförmiges Zurichten"
der Schulen gehen, sondern um die sinnvolle Nutzung dieser Konzeption.
Wird bspw. der Begriff "Produkt" vor dem Hintergrund der
systemspezifischen Bedeutung gedeutet, dann verbindet man im pädagogischen
System damit schnell eine bloße Ökonomisierung oder gar
Trivialisierung des pädagogischen Auftrags und seiner Umsetzung,
während im System Wirtschaft damit eine allgemeine Bezeichnung
für Dienstleistungen und Güter gemeint ist. Da im Rahmen
des NSM Produkte die Funktion von Informationsträgern einnehmen,
sollten diese stets abgestimmt sein auf den Kernprozess von Schule
(vgl. z. B. die Vorschläge von SCHEDLER 2002 zur schulspezifischen
Produktbildung).
Der hierfür notwendige infrastruktuelle Rahmen könnte
durch das Schulprogramm bereitgestellt werden, indem es als gemeinsame
Kommunikationsplattform bzw. Entscheidungsarena im Sinne von KIRSCH
(1997) dient. Die Beteiligten könnten so über gemeinsam
getragene Zielvereinbarungen einen synreferenziellen Bereich bilden
(vgl. hierzu HEJL 1994, 113), so dass sich eine gemeinsame sinnstiftende
Sprache entwickelt. Dass die hierfür notwendigen Kommunikations-
und Kooperationsstrukturen nicht vorauszusetzen sind, zeigt sich
in der Vielzahl an Reformprojekten, bei denen immer wieder Defizite
in Teamentwicklungsprozessen genannt werden.
Um diesen Weg ebnen zu können, müsste hier u. a. ein strategisches
PM ansetzen. D. h. es sollte bereits vor Einführung einer solchen
Innovation eine gezielte Aus- und Weiterbildung initiiert werden.
Zum einen könnten mit den Beteiligten die Möglichkeiten
und Grenzen betriebswirtschaftlich gefärbter Kategorien und
Instrumente wie Wettbewerb, Kundenorientierung, Controlling, Führung
etc. bezogen auf den Schulbereich diskutiert werden. Zum anderen
besteht die Möglichkeit, die Einsicht in die "innere Logik"
(Ziele, Instrumente etc.) des NSM zu befördern, z. B. in der
Form, dass eine erhöhte Selbstständigkeit (Mitgestaltung)
Konsequenzen im Hinblick auf eine verstärkte Rechenschaftslegung
(Verantwortung) mit sich bringt. Um diese Entwicklungen wirksam
anzustoßen, benötigt es Raum und Zeit für Erfahrungen
mit einem solchen primär ökonomisch orientierten Reformansatz.
Auch wenn dies trivial klingen mag, vermag die alleinige Kenntnis
der positiven Aspekte noch keine sinnstiftende Bedeutung auszulösen.
Auf strategischer Ebene lässt sich insgesamt betrachtet ein
interdependenter Zusammenhang zwischen Personal- und Organisationsentwicklung
im Zuge des Schulentwicklungsprozesses erkennen. Die Personalarbeit
versteht sich in ihrem Grundverständnis jedoch zumeist noch
als Personalentwicklung und fokussiert insofern (zu) einseitig auf
Personen, wodurch das relevante Spektrum sozialer Systeme von der
Person bis zur Organisation nur unzureichend abgedeckt wird (vgl.
WILLKE 2002, 199). Dabei darf weder die Seite der Personen noch
die der Organisation dominieren. Die Organisation Schule kann sich
einerseits zwar nur über die Personen weiter entwickeln, bedarf
andererseits aber auch struktureller Bedingungen, damit die Personen
auch die Organisation weiter entwickelt. Strukturelle Bedingungen
meint aus organisationssoziologischer Sicht und vor dem Hintergrund
dezentraler Steuerung insbesondere das ausbalancierte Verhältnis
zwischen Kontrolle und höherer Autonomie. Je nach Problemkomplexität
sollte vom Modus der Heterarchie bzw. föderaler Kooperation
zum hierarchischen Modus gewechselt werden (vgl. WILLKE 2002, 200f.;
HEJL 1994, 121ff.). Verbunden mit einer Unterrichtsentwicklung können
nur in dem Dreiklang von Unterrichts-, Personal- und Organisationsentwicklung
Schulentwicklungsprozesse und die damit verbundenen notwendigen
Aufgaben und Zuständigkeiten angegangen, Instrumente und Verfahren
entwickelt und eingeübt werden. Die beteiligten Personen müssen
für diesen Wandel überzeugt werden, der mit Überzeugungen
und Einstellungen verbunden ist und nicht nur Äußerlichkeiten
betrifft (vgl. hierzu auch LANGE 1999, 424).
Ohne die strategische Weichenstellung erscheint ein operatives PM
wenig zielführend, da es die Beteiligten im Rahmen von Aus-
und Weiterbildungsmaßnahmen aufgrund von inneren Widerständen
nicht erreicht.
4.2 Operative Ebene des Personalmanagement
Ein operatives PM ist eher kurzfristig ausgerichtet und orientiert
sich an Teilproblemen und einzelnen Mitarbeitern. Die Notwendigkeit
eines operativen PM zeigt sich zum einen dadurch, dass in den nächsten
Jahren der Bedarf an Lehrkräften durch eine Pensionierungswelle
extreme Ausmaße annehmen wird (vgl. hierzu DASCHNER 2000,
27 sowie CZYCHOLL/REBMANN 2002). Zum anderen sind aufgrund der Erweiterung
curricularer, personeller und wirtschaftlicher Handlungsmöglichkeiten
der Einzelschule Konsequenzen für das System der Lehrerbildung,
respektive der Aus- und Weiterbildung unumgänglich (vgl. MARITZEN
2001, 26 f.).
Durch die damit verbundene Reorganisation der schulischen Steuerungsabläufe
sollen die Entscheidungen an die Einzelschule verlagert werden,
da dort auf Situationen flexibler und schneller reagiert werden
kann. Dies wird durch Erkenntnisse der Schulforschung untermauert,
wonach die Einzelschule eine Schlüsselfunktion auf dem Weg
zu mehr Schulqualität einnimmt. Durch diese neue Steuerungslogik
müssen Lehrende im Team in der Lage sein, den Handlungsbedarf
an ihren Schulen selbst zu erkennen. Daraus folgt, dass sich Lehrkräfte
im Rahmen der Entwicklung ihrer Schule nicht mehr ausschließlich
auf den Kernbereich "Unterricht" konzentrieren können;
ein vermehrter Aus- und Weiterbildungsbedarf ist die Folge.
Für die neuen Aufgaben benötigen die Lehrenden ein spezifisches
Know-how. WIRRIES (2001, 94) schlussfolgert deshalb, dass die Lehrerausbildung
nicht umhin kommt, den Blick der Studierenden auf die Arbeitsorganisation
zu richten. Ihnen muss im Rahmen der universitären Ausbildung
vermittelt werden, was es mit der Arbeitsorganisation der Einzelschule
theoretisch und praktisch auf sich hat. Wird der Blick der Studierenden
allein auf die Arbeit in der Unterrichtsorganisation fixiert, sind
die neuen Herausforderungen kaum erfolgreich zu bewältigen.
Diese Aspekte berücksichtigt auch die Hamburger Kommission
zur Reform der Lehrerbildung, indem sie bei den von ihnen für
die Ausbildung favorisierten drei "prioritären Themen"
u. a. den Bereich Schulentwicklung benennt (vgl. KEUFFER/OELKERS
2001, 14). Damit spricht sich auch die Kommission für eine
Erweiterung der historisch gewachsenen (individuellen) pädagogischen
Autonomie der Lehrkräfte aus. Das Ausmaß und die Intensität
der Auseinandersetzung mit dem Thema "Schulentwicklung"
sollten dabei in Abhängigkeit des Durchlaufens der einzelnen
Phasen der Lehrerbildung erfolgen (vgl. KEUFFER/OELKERS 2001, 169f.).
Es wird ferner eine veränderte Leistungsbewertung vorgeschlagen,
die sich sowohl auf Prüfungen als auch Beurteilungen bezieht
(vgl. KEUFFER/OELKERS 2001, 15f.). Mit so genannten "persönlichen
Portfolios" könnte nachgewiesen werden, welche Themen
bearbeitet und welche Kompetenzen entwickelt worden sind. Dadurch
könnten stärker als bisher die zwei Phasen der Ausbildung
als Instrument der Personalauswahl und -beurteilung dienen, was
letztlich den Weg für eine detaillierte Adressatenanalyse der
Bewerber/innen eröffnet. Dies erscheint nur konsequent, da
z. B. die mit dem Schulprogramm verfolgte Zielsetzung der Profilbildung
nur einzulösen ist, wenn eine durch und auf die Einzelschule
abgestimmte Personalauswahl ermöglicht wird. Das zurzeit praktizierte
Instrument der schulgenauen Einstellungen ist ein erster Schritt
in diese Richtung.
Im Modellversuch "AQUA" geht man bereits in diese Richtung.
Zielsetzung des Modellversuchs ist eine spezifische, auf die Schule
zugeschnittene Qualifizierung der Referendare an Stelle einer zentralisierten
Versorgung der Schulen mit Lehrkräften, die den Schwerpunkt
mehr in der rechnerischen denn bedarfsorientierten Versorgung mit
Lehrerstunden sieht. Ermöglicht werden soll dies, indem die
Referendare und die ausbildende Schule bereits zu Beginn des Referendariats
einen individuellen Personalentwicklungsplan erstellen. Im Rahmen
der modular aufgebauten Referendariatsausbildung legt dieser Plan
fest, welche weiteren Module neben den Pflichtmodulen zu durchlaufen
sind. Dabei sollen insbesondere die individuellen Kompetenzen von
jedem Referendar bereits in der Ausbildung berücksichtigt werden
(vgl. HIENER et al. 2002).
Durch diese Konzeption wird der Vorbereitungsdienst weitgehend in
den Verantwortungsbereich der Einzelschule verlagert. Wenn dies
nicht nur der Kostenreduktion dienen soll, ist sicherzustellen,
dass die Referendare durch die Einzelschule bzw. deren Mentoren/Personalentwickler
kompetent betreut werden. Dies ist durch eine kostenminimale "drive-through-Weiterbildung"
der Beteiligten nicht zu gewährleisten. Verbunden mit der virulenten
Gefahr, dass mit der Einführung von BA/MA-Strukturen an Universitäten
angehende Lehrkräfte bereits mit dem Bachelor-Abschluss an
die Schulen kommen, könnte dies zu einer nachhaltigen Deprofessionalisierung
von Lehrenden führen.
Neben der Aus- ist hierbei zugleich die Weiterbildung von hoher
Relevanz, wobei vor allem die Schulleitungsebene angesprochen ist.
Organisationale Veränderungsprozesses sind immer auch abhängig
von der Führungsqualität. Es besteht daher ein erhöhter
Bedarf an Führungskonzepten für die Schulleitung, wodurch
Fragen der Führung zu einem zentralen Ziel jeder Schulreform
gehören.
Betrachtet man die verschiedenen Reformprojekte, soll die Schulleitung
als Dienstvorgesetzter insbesondere im Bereich der Personalauswahl,
-entwicklung und der -beurteilung eine Schlüsselrolle einnehmen
(s. o.). Betrachtet man hingegen erste Ergebnisse zur Qualifizierungssituation
von Schulleitern in den 16 Bundesländern zu den von ihnen bevorzugten
Themen, so steht in 4 Bundesländern das Thema Schulrecht an
erster Stelle (vgl. ROSENBUSCH et al. 2002, 123). Hier zeigt sich
ein Dilemma, was bereits aus der öffentlichen Verwaltung bekannt
ist: Personalmanagement wird zumeist noch mit Personalverwaltung
gleichgesetzt. Dies ist u. a. zurückzuführen auf die noch
immer leitenden bürokratischen Strukturen auf der Mikroebene
der Arbeitsorganisation, trotz veränderter Steuerungsphilosophie
auf der Makroebene (vgl. hierzu BRÜGGEMEIER/RÖBER 2003).
Deswegen wundert es nicht, wenn sowohl die Personalabteilungen der
öffentlichen Verwaltungen als auch die übrigen Führungspositionen
überwiegend von Juristen besetzt sind, die sich vornehmlich
mit der Anwendung von Dienst- und Tarifrecht befassen (vgl. hierzu
auch OECHSLER 2003, 208 sowie THOM/RITZ 2000, 42 und 263).
Ein weiteres Problem ergibt sich durch die chronisch verspätete
Qualifizierung der Schulleitung. In nahezu allen Bundesländern
erfolgt anstelle einer vorbereitenden Qualifizierung eine Nachqualifizierung,
d. h. erst nach Ernennung oder nach Amtsantritt erfolgen Weiterbildungsmaßnahmen.
Zurückzuführen ist der Mangel an Ausbildungsangeboten
vor allem auf den Umstand, dass der Bereich Schulleiter lange Zeit
kaum forschend betrachtet wurde, es somit (noch immer) ein ausgeprägtes
Forschungsdefizit zum Thema "Führung einer Schule"
gibt (vgl. WISSINGER 2000, 851). Zudem schwankt die Dauer der Maßnahmen
in erheblichem Umfang, was als ein Indiz für die verschiedene
Wertigkeit der Schulleitung interpretiert werden kann (vgl. ROSENBUSCH
2002, 119f.).
Einschränkend sollte bei der Diskussion um Schulen in erweiterter
Eigenständigkeit und der damit einhergehenden zusätzlichen
Arbeit bedacht werden, dass Lehrerschaft und Schulleitungen "vielfach
einer Kaskade von Forderungen ausgesetzt [sind], die umzusetzen
einen zusätzlichen Zeit- und Kraftaufwand erfordert, der die
Handlungsspielräume des Tagesgeschäftes weit überschreitet"
(ZEDLER 2000, 29). Unterstützt wird dies durch Erkenntnisse
aus Belastungsuntersuchungen von Lehrkräften, die anzeigen,
dass die Grenzen der psychisch-physischen Belastbarkeit bei einer
relevanten Zahl von Lehrkräften erreicht oder sogar überschritten
sind (vgl. SÖLL 2002; RIECKE-BAULECKE 2001). Da hilft es wenig,
wenn gebetsmühlenartig herausgestellt wird, dass eine Arbeitsverdichtung
auch in anderen Arbeitsbereichen stattgefunden hat. Ebenso wenig
nützt es, (an sich innovative) Lehrer-Arbeitszeitmodelle zu
entwickeln, die zwar funktionale Tätigkeiten, wie z. B. Schulentwicklungsarbeit
explizit berücksichtigen, zugleich aber die unveränderte
Lehrerstellenzahl als Datum vorgeben, wie es in Hamburg der Fall
ist. Ob dies der Intention der BILDUNGSKOMMISSION NRW (1995, 150)
hinsichtlich einer Neudefinition der Lehrer-Arbeitszeit entspricht
und die Belastungssituation von Lehrenden ausreichend berücksichtigt,
ist mehr als fraglich.
5 Ausblick
Trotz der durchweg positiven Resonanz, die der Begriff der Autonomie
erfährt, dürfte es bei aller Euphorie offensichtlich sein,
dass das hier vorgestellte NSM als Umsetzungsinstrument für
die Idee teilautonomer Schulen weder kostenneutral noch allein durch
die (vorhandenen) Lehrkräfte umzusetzen ist. Es zeigt vielmehr
die Bedingungen auf, die notwendig sind, um eine wirkungsvolle(re)
teilautonome Schule Wirklichkeit werden zu lassen. Hierfür
bedarf es (auch) finanzieller und personeller Ressourcen. Insofern
erscheint es m. E. notwendig, dass die (berufs- und wirtschaftspädagogische)
scientific community hier ansetzt und diesen Prozess (kritisch)
begleitet, wodurch das Thema Schulautonomie endgültig seine
noch randständige Bedeutung verlieren würde.
Obgleich dies immer auch eine Frage politischer Prioritätensetzung
ist, dürften zusätzliche Mittel im Schulbereich in Anbetracht
der kritischen Haushaltslage zz. kaum zu erwarten sein. Als alternative
Lösungswege hierzu werden eine Allokation vorhandener Mittel
oder die Beschaffung neuer Mittel angestrebt, wozu bspw. Sponsoring
oder das Anbieten von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen zählt.
Da diese beiden Instrumente noch nicht ausreichend konkretisiert
sind, bleibt abzuwarten, ob sich damit genügend finanzielle
Mittel schöpfen lassen.
Kritisch einzuwenden ist jedoch, dass die Erfahrungen mit dem NSM
in der öffentlichen Verwaltung zeigen, dass aufgrund der Finanzmittelknappheit
vorwiegend das Instrument der Budgetierung umgesetzt wurde. Mit
dieser (kurzfristigen) "intelligenten Sparstrategie" ließen
und lassen sich am besten verwaltungsinterne Sparpotenziale mobilisieren
(vgl. BUDÄUS 2003a, 7).
Das NSM wird so jedoch einzig als Effizienz-Instrument genutzt,
so dass man auf staatlicher Seite auch im Schulbereich der Versuchung
erliegen könnte, den Input, d. h. die finanziellen und personellen
Ressourcen zu verringern. Da Effizienz ein zielunabhängiges
Kriterium ist, das sich allein nach dem Verhältnis von Input
und Output richtet, kann dies nicht der übergeordnete Weg sein.
Vielmehr müsste die Effektivitätszielsetzung als übergeordnete
Strategie dienen, da es das Verhältnis zwischen Zielen und
realisiertem Output/Outcome bewertet, wobei eine Orientierung an
Outcome-Größen, d. h. der beabsichtigten Wirkung, wünschenswert
wäre. Da Effektivität dementsprechend ein zielabhängiges
Kriterium ist, besteht mithin die Möglichkeit einen Zusammenhang
zwischen dem (Produktions-)Ziel und dem Produkt (z. B. Unterricht
oder Berufsausbildung) bzw. der erstrebten Wirkung (z. B. verbesserte
Berufschancen durch Unterricht bzw. Berufsausbildung) herzustellen.
Ansonsten gerät der mögliche Problemlöser NSM zu
einem Problemverstärker.
Der wesentliche Erfolgsfaktor für eine wirkungsvollere Steuerung
ist neben der frühzeitigen Beteiligung und der integrativen
Umsetzung der NSM-Instrumente auch in der personellen und finanziellen
Ressourcenbereitstellung zu sehen. Da die Budgetierung in den aktuellen
schulischen Reformvorhaben eine wesentliche Stellung einnimmt, bleibt
zu hoffen, dass nicht aus Gründen der Haushaltskonsolidierung
und fehlender strategischer Orientierung andere Maßnahmen
und Instrumente aus dem Blickwinkel geraten.
Die Gräben zwischen Ankündigungsrhetorik und tatsächlicher
Umsetzung dürfen deshalb nicht weiter wachsen, da sich anderenfalls
ähnliche Entwicklungen wie in der öffentlichen Verwaltung
abzeichnen können, unabhängig davon, welcher Ansatz zur
inhaltlichen Ausformung der Teilautonomie herangezogen wird. Abgesehen
von der generellen Implementierung des NSM zeigt sich dort, dass
z. B. die Kosten- und Leistungsrechnung oftmals die Funktion eines
Marketinginstruments einnimmt und es sich insofern lediglich um
ein symbolisches Management von Reformen handelt (vgl. BUDÄUS
2003a, 9). Dies beschleunigt dann wiederum die Tendenz, neue Reformen
einzuleiten, wie das Schlagwort "Good Governance" im Bereich
der öffentlichen Wirtschaft anzeigt.
Insofern bleibt abzuwarten, ob die Gleichung "neue Steuerung
= neue, wirksamere Schule" in dem Maße greifen wird,
wie es das Modell des NSM impliziert.
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