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1 Die Einrichtung von Regionalen Berufsbildungszentren
als jüngste Innovation im Bildungswesen
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Grundlage der in einer Reihe von Pilotschulen jüngst begonnenen
Umgestaltung der beruflichen Schulen zu Regionalen Berufsbildungszentren
bildet die landesministerielle Konzeptstudie. Folgend sollen nach einer
Skizze der Ausgangslage die theoretischen Grundlagen aufgedeckt werden
und die in dieser Quelle in den Blick genommene praktische Umsetzung untersucht
werden.
In der veröffentlichten Meinung der Tagespresse besteht Einigkeit
darüber, dass es einer Weiterentwicklung des bestehenden Berufsbildungssystems
bedürfe. Dieses betrifft die Organisationsstrukturen und die Form
der didaktischen Erfolge. Theoretisch ergibt sich eine hohe Affinität
der geübten Kritik zu den Konzepten des New Public Management.
Im bestehenden System unterliegen die Schulen einer staatlich-kommunalen
Doppelherrschaft. Dabei werden die Kompetenzen so aufgeteilt, dass die
Gemeinden vor allem zuständig für die "äußeren
Schulangelegenheiten" sind (vgl. § 53 SchulG-SH: Gebäude,
Sachmittelausstattung, Verwaltungs- und Hilfspersonal), während den
Ländern die Regelung der "inneren Schulangelegenheiten"
obliegt (z.B. Lehrplan, Bereitstellung des Lehrpersonals, dessen Ausbildung
und Besoldung). In beiden Fällen erfolgt die Bewirtschaftung der
Haushaltsmittel bisher nach kameralen Prinzipien. Kennzeichnend für
dieses System sind die Prinzipien der Einheit des Haushalts, des Bruttoprinzips
sowie der zeitlichen und sachlichen Spezialität (vgl. z.B. HARMS
2000, 133).
Schwächen der kameralen Bewirtschaftung wurden jedoch erkannt. Deshalb
wurde im Rahmen des Projektes "Führungs- und Organisationsstruktur
in berufsbildenden Schulen" eine Basis für dezentrale Ressourcensteuerung
geschaffen. Mit dem Schulträger wurde eine neue Finanzstruktur vereinbart,
welche die finanzielle Eigenverantwortung der Schulen stärken und
den Ressourceneinsatz der Sach- und Haushaltsmittel für die Zukunft
flexibler und effizienter gestalten sollte (vgl. JÄGER 1999, 214).
Erstmals wurde 1996 zur Finanzierung der Aufgaben durch den Schulträger
der Schuletat in einem Budget zusammengefasst.
Für die Schulen wurde dabei die Form der input-orientierten Budgetierung
gewählt. Ziel war es, die Reagibilität der Schulen zu verbessern,
wofür ihnen mehr Eigenverantwortlichkeit bzgl. der Mittelbewirtschaftung
zuzubilligen war. Die Grundzüge des Beschaffungsverfahrens wurden
unter der Voraussetzung, dass die Mittelverwaltung beim Schulträger
verbleibt, einfacher gestaltet. Die schulinterne Budgetverwaltung zeichnet
sich u.a. dadurch aus, dass die Entscheidungen über die Vergabe innerhalb
der Schule die Schulkonferenz trifft, Titel des Sachmittelhaushalts (Unterrichtsmaterial,
Schulbücher, Büromaterial etc.) ganz oder teilweise von den
einzelnen Schulabteilungen selbst verwaltet werden, alle Titel innerhalb
des Verwaltungshaushaltes untereinander deckungsfähig und in das
nachfolgende Haushaltsjahr übertragbar sind (vgl. JÄGER 1999,
215). Finanzwissenschaftlich wesentlich sind die Durchbrechung der zentralen
Entscheidungskompetenz sowie die Abmilderung der zeitlichen und sachlichen
Spezialität im Sinne einer Deckungsfähigkeit. Hinzu kommt die
Aufweichung der Einheit des Haushalts und des Bruttoprinzips durch die
Möglichkeit, zusätzlich erzielte Einnahmen für selbstgewählte
Zwecke zu nutzen (vgl. HARMS 2000, 137).
Manche Quellen gehen davon aus, dass sich Schulen mit größeren
Gestaltungsspielräumen zu besseren Schulen entwickeln (vgl. z.B.
EICKER 2000, der den Qualitätsverlust der Beruflichen Schulen mit
der innovationshemmenden Fremdbestimmung begründet, hier 123; vgl.
in ökonomischer Diktion auch BRUMHARD 1997, 113). Demnach gewinnen
Schulen an Qualität, wenn sie in der Lage sind, sich ein eigenes
Profil zu geben, ein hohes Schulethos aufzubauen, ein gutes Kommunikationsklima
zu entwickeln sowie zur Schulentwicklung und Selbstevaluation fähig
zu sein (vgl. DUBS 2002, 38). Die genannten Eigenschaften lassen sich
indes nicht durch behördliche Anordnung durchsetzen, sondern müssen
sich von unten her in den einzelnen Schulen entwickeln. Dazu ist die klare
Definition der Gestaltungsspielräume erforderlich.
Die Not der öffentlichen Haushalte fordert auch im Bildungswesen
einen effizienten Einsatz der gewährten Finanzmittel, wie u.a. auch
TERHART feststellt: "Bildungs- und Schulsysteme sind nicht zum Nulltarif
zu haben, ... Dies gilt im gleichen Maße für private wie öffentliche
Finanzierung. In dem Maße, wie die politischen Entscheidungsträger
aufgrund des auf den öffentlichen Haushalten lastenden Spardrucks
weder bereit noch in der Lage sind, Änderungen, Verbesserungen und
Ausweitung von Bildungseinrichtungen durch erhöhte finanzielle Zuwendungen
seitens des Staates zu finanzieren, wächst der Druck auf die genannten
Bereiche, Änderungen, Umstellungen und Verbesserungen durch interne
Mittelumschichtung, durch Einwerbung von Drittmitteln aller Art sowie
generell durch klügeren Mitteleinsatz zustande zu bringen."
(TERHART 2000, 811)
Berufliche Bildung soll nunmehr auf die Förderung der wirtschaftlichen
Entwicklung abzielen, nicht wie noch heute auf die Bildung des Individuums.
Eine Weiterentwicklung des Berufsbildungssystems gilt als eine der wichtigsten
Voraussetzungen dafür, dass die berufliche Bildung in der Lage bleibt,
nachhaltig zur Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft
beizutragen. Dafür sollen die Aus- und Weiterbildungsangebote noch
flexibler gestaltet und das so genannte "lebenslange Lernen"
gefördert werden. Wesentlich ist, dass sich die berufliche Bildung
für die Kooperation mit Betrieben und anderen Weiterbildungseinrichtungen
öffnet und regionale Bildungsnetzwerke gründet (vgl. OLDENBURG
2002, 1), jedoch soll das gesamte Schulwesen nach wie vor unter Aufsicht
des Staates stehen (vgl. HAAK 2001, 1).
Die Forderung nach einer wirtschaftlichen Denkweise auch in den beruflichen
Schulen, geht nicht zuletzt auch auf die Reformgedanken des New Public
Managements (NPM) im öffentlichen Verwaltungswesen zurück. Die
Verwaltungswissenschaften haben mit dem Paradigma des NPM Ansätze
mit der Absicht der Effizienzsteigerung der staatlichen Administration
entwickelt. Auch hier stehen die Dezentralisierung von Entscheidungen
und damit ein größerer Gestaltungsspielraum für die einzelnen
Verwaltungsabteilungen im Vordergrund (vgl. DUBS 2002, 38). Bei der Neugestaltung
des tradierten Verwaltungssystems und der damit verbundenen Einführung
ökonomisch gegründeter Steuerungsmodelle geht es vor allem darum,
Marktelemente in die Prozesse der Leistungserstellung des Staates zu integrieren
(vgl. HARMS 2000, 134).
Die strategischen Elemente sind dezentrale Ressourcenverantwortung, Output-Steuerung,
Kontraktmanagement, jene auf der operativen Ebene etwa kaufmännisches
Rechnungswesen und Kostenrechnung, Organisationsentwicklung, Neuorientierung
der Personalwirtschaft, Interne Revision, Controlling und Berichtswesen
(vgl. ebd., 134f.). Die auf das öffentliche Verwaltungswesen ausgerichteten
Grundgedanken des NPM sollen auch im Schulsystem Anwendung finden.
Vor dem Hintergrund des NPM und dessen Übertragung auf das Schulwesen
soll die wirtschaftliche Ausgestaltung der Regionalen Berufsbildungszentren
untersucht werden.
Derzeit sind die Beruflichen Schulen nicht rechtsfähige Einrichtungen
des öffentlichen Rechts. Man geht davon aus, dass sie deswegen ihr
Wissen und Können nur eingeschränkt in den Dienst der jeweiligen
Region stellen können (vgl. KONZEPT 2001; hier: Präambel). Beabsichtigt
ist, den Beruflichen Schulen in Zukunft mehr Eigenverantwortung einzuräumen,
um sie wie moderne Dienstleistungsunternehmen führen zu können.
Durch die geplanten organisationalen und rechtlichen Veränderungen
sollen die Schulen in der Lage sein, sich der jeweiligen Marktnachfrage
nach Bildung in ihrer Region anpassen zu können. Dafür benötigen
die Beruflichen Schulen in Zukunft größere finanzielle, personelle
und inhaltliche Handlungsspielräume. Mit der Schaffung von RBZ sollen
ökonomische Zielgrößen neben dem allgemeinen Bildungsauftrag
mit von Bedeutung sein. Sie sollen nach der konzeptionellen Absicht der
Landesregierung (vgl. loc. cit.)
· den staatlichen Bildungsauftrag erfüllen,
· die Lernprozesse so gestalten, dass sie selbstbestimmtes und eigenverantwortliches Lernen fördern,
· die Gestaltungsräume für die Lehrkräfte so nutzen, dass offene Lernprozesse möglich sind,
· sowie als Dienstleistungsunternehmen in Partnerschaft mit Bildungsträgern und Unternehmen in der Region Aus- und Weiterbildung betreiben können.
Zur Erreichung dieser Ziele und der Herstellung einer weitgehenden Autonomie
der einzelnen Schulen sieht die Konzeptstudie eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen
vor, die im folgenden dargestellt werden sollen.
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Primäre Kernaufgabe ist nach wie vor der vorrangig und in angemessener
Qualität zu erfüllende gesetzliche Bildungsauftrag. Dieser soll
durch Bereitstellung von Globalbudgets auch weiterhin gewährleistet
werden. Aufgabe des Bildungsministeriums ist es, Leistungsziele und -standards
vorzugeben und Mittel in Form eines Globalbudgets für das Lehrpersonal
bereitzustellen. An die Stelle von starren Regelungen und Erlassen sollen
Rahmendaten gesetzt werden. Die Art der Aufgabenerfüllung soll eigenverantwortlich
von den RBZ festgelegt werden, sie sollen u.a. auf der Grundlage von Budgets
die bereitgestellten Ressourcen selbst verwalten.
Im Rahmen der Finanzmittelausstattung wird man "statisch input-orientiert"
vorgehen. Statisch input-orientierte Modelle stellen "eine Relation
zwischen bestimmten Systemparametern (wie Klassengrößen, Stundentafeln
usw.) und dem Ressourceneinsatz" her (KOETZ 2000, 149). Praktisch
bedeutet dies, dass die Höhe des Globalbudgets primär über
die Entwicklung der Schülerzahlen gesteuert wird. Wirkungszusammenhänge
zwischen Mitteleinsatz und schulischem Erfolg (Output) bleiben dabei unberücksichtigt
(vgl. ebd.; vgl. BÖTTCHER 2002, 98 f.). Dieserart soll die vollständige
Finanzierung der öffentlichen Aufgaben durch Land und Schulträger
garantiert werden (vgl. dazu KONZEPT 2001, hier: Rechtsstellung und betriebswirtschaftliche
Steuerung).
Es bleibt auch der "Einfluss der Schulträger ... erhalten, da
seine Selbstverwaltungsgremien bestimmen werden, wie viel Finanzmittel
für die Sachausstattung zur Verfügung gestellt werden, damit
das Regionale Berufsbildungszentrum seinen öffentlichen Auftrag angemessen
erfüllen kann." (LANDESREGIERUNG 2001, 12) Die Doppelstruktur
der Verwaltung bleibt erhalten, denn das Land trägt weiterhin die
Kosten des Lehrpersonals. Nach DUBS ist bedeutsam, dass die Schule (hier:
das RBZ) diese Mittel zur Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrages
nach eigener Entscheidung (operative Führung) verwenden kann (vgl.
2002, 49).
Die Umsetzung der Finanzierung durch Globalbudgets soll dabei wie folgt
aussehen (vgl. KONZEPT 2001, hier: Grundstruktur): Während die öffentlichen
Aufgaben durch Land und Schulträger der Zahl der Schüler gemäß
vollständig finanziert werden, sollen zusätzliche Mittel durch
Vermietung von Werkstätten und Räumen, durch Bereitstellung
von Lehrpersonal für Dritte Bildungsträger, durch Beteiligung
an bzw. Durchführung eigener Weiterbildungsmaßnahmen unter
Erhebung von Kursgebühren erwirtschaftet werden. So sollen Kosten
für eigene Weiterbildungsangebote sowie für zur Verfügung
gestelltes Personal oder Ausstattung in der Weiterbildung Dritten auf
Basis einer Vollkostenrechnung und zu marktgerechten Preisen berechnet
werden (KONZEPT 2001, hier: Rolle eines RBZ in der Weiterbildung). Durch
die Einnahmen der (regional subsidiär zu Dritten Bildungseinrichtungen)
angebotenen nachfrageorientierten Weiterbildung soll ein Beitrag zur effektiven
Nutzung öffentlicher Mittel in der beruflichen Bildung geleistet
werden. Dafür dürfen eigene Investitions- und Organisationsentscheidungen
getroffen sowie Personal- und Gebäudemanagement unter vollkommen
selbstständiger Nutzung des Budgets erfolgen.
Die Bereitstellung eines Globalbudgets weist die Besonderheit auf, dass
erstmalig auch die Personalkosten mit in die Budgetierung eingehen. Bislang
stehen die Lehrkräfte an öffentlichen Schulen i.d.R. im Beamtenstatus
im Dienst des Landes (vgl. u.a. § 84 SchulG-SH). Mit der Delegation
personalwirtschaftlicher Befugnisse im Rahmen eines Personalkostenbudgets
an die Schulleitungen soll erreicht werden, dass RBZ in alleiniger Verantwortung
bedarfsgerecht z.B. Vertretungs- oder auch Stammpersonal in begrenztem
Umfang einstellen, Mehrarbeit vereinbaren, Planstellen kapitalisieren
und außerunterrichtliche Leistungen zukaufen können (vgl. PÖGEL
2002, hier: Grundüberlegungen und Zielsetzung).
Diese Flexibilisierung des Personalwesens und die Verlagerung der Kompetenzen
in die Schulen findet unter dem Stichwort "Geld statt Stellen"
eine besondere Ausprägung. So erhalten RBZ die Möglichkeit bis
zu 10 % der ihnen durch das Planstellenbemessungsverfahren (PBV) zugewiesenen
Stellen für andere Zwecke zu liquidieren (vgl. ebd., hier: Umfang
des Personalkostenbudgets). Für ganz oder zeitweise nicht besetzte
Stellen (z.B. Elternzeit, Beurlaubung ohne Dienstbezüge, Teilzeitbeschäftigung)
sollen sich die RBZ 40.000 € p.a. auszahlen lassen können. Bedingung
ist, dass die Maßnahme zumindest mittelbar der Sicherung des Unterrichtsangebots
dient oder die Unterrichtsqualität verbessern kann (vgl. PÖGEL
2002, hier: Grundüberlegungen und Zielsetzung).
Aus dem Personalkostenbudget der Schule sollen - unter Beachtung des
§ 83 SchulG-SH - u.a. Lehrkräfte oder Personen bezahlt werden
können, für die ein schulartspezifischer Bedarf besteht. Zum
Personenkreis der von der Schule eigenverantwortlich zu rekrutierenden
Beschäftigten zählen im Hinblick auf eine lehrende Tätigkeit
an der Schule z.B. neben den ordentlichen Lehrkräften auch Personen,
die nur über eine "1. lehramtliche Staatsprüfung"
verfügen oder noch auf das Lehramt studieren, sowie ‚fachkompetente'
Personen aus örtlichen Wirtschaftsbetrieben. Hinzu kommen die Personen
aus den so genannten "Seiteneinsteigerprogrammen". Es besteht
ferner die Möglichkeit, Beschäftigungsverhältnisse mit
nicht lehrendem Personal einzugehen.
Damit wird die Grundlage geschaffen, den herkömmlichen Unterricht
verstärkt auch durch Einbeziehung von ‚Experten' und durch mentoriellen
Unterricht zu ergänzen. Auch dürfen auf der Grundlage dieser
Mittel Kooperationsverträge (u.a. mit außerschulischen Bildungseinrichtungen)
eingegangen und Dienstleistungsverträge zur Verbesserung des Unterrichts
abgeschlossen werden. Die schulische Entscheidungskompetenz erstreckt
sich nicht auf das Eingehen, Beenden oder Verändern von Beamtenverhältnissen
oder unbefristeten Beschäftigungsverhältnissen (vgl. ebd., hier:
Entscheidungsbefugnisse der Schulen).
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Der Zweck eines RBZ geht nun weit über den einer herkömmlichen
berufsbildenden Schule hinaus. Bislang können nach den gesetzlichen
Regelungen die beruflichen Schule neben ihrer Ausbildungsfunktion keine
Aufgaben der Weiterbildung wahrnehmen (ausgenommen sind hier die Berufsfachschulen).
Ein RBZ muss dagegen u.a. als Dienstleistungsunternehmen in Partnerschaft
mit Bildungsträgern und Unternehmen in der Region Aus - und Weiterbildung
betreiben können (vgl. KONZEPT 2001; vgl. BLK 2001, 16 f.).
Bislang werden alle Schulen als nicht rechtsfähige Anstalt des öffentlichen
Rechts geführt, zumeist in kommunaler Trägerschaft (vgl. AVENARIUS
2002, 86). Als eine nicht rechtsfähige Anstalt öffentlichen
Rechts können die Schulen vom Schulträger ermächtigt werden,
im Rahmen der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel Rechtsgeschäfte
mit Wirkung für den Schulträger abzuschließen und für
diesen auch Verpflichtungen einzugehen. Weiterhin kann den Schulen die
Möglichkeit eingeräumt werden, an einer ihrem pädagogischen
Profil bedarfsgerechten Personalentwicklung, z.B. durch Stellenausschreibung,
mitzuwirken (vgl. AVENARIUS loc. cit.). Jedoch handelt es sich in diesem
Sinn um eine "geliehene Eigenständigkeit", mit entsprechend
verringerter Anreizstruktur. Derzeit haben nahezu alle Schulen in Ermangelung
eigener Rechtsfähigkeit behelfsweise einen Förderverein eingerichtet
(vgl. EULER & WILBERS o.J., 39).
Die möglichen Rechtsformen für ein RBZ sind bei AVENARIUS umfassend
diskutiert worden und brauchen hier nicht mehr im Einzelnen dargelegt
zu werden. Die rechtlich denkbaren Rahmenbedingungen für Berufsbildungszentren
reichen von einer vollständigen Privatisierung der Schulen bis hin
zu einer Implementation in der Form einer mittelbaren staatlichen Verwaltung
(Körperschaft öffentlichen Rechts, Stiftung öffentlichen
Rechts, rechtsfähige Anstalt öffentlichen Rechts; vgl. zu den
Begriffen BULL 2000, § 4, Rn. 169 ff.), oder wie zuvor, als einer
unmittelbaren staatlichen Verwaltung (nichtrechtsfähige Anstalt;
vgl. zur Rechtsfähigkeit einer Anstalt SCHMIDT 2002, 24 f.).
Die politische Vorgabe für die schleswig-holsteinischen RBZ lautet:
"Das regionale Berufsbildungszentrum soll eine rechtlich und wirtschaftlich
selbstständige Institution werden, die auf die besonderen Anforderungen
in der Region eigenverantwortlich reagieren kann. Investitions- und Organisationsentscheidungen
werden künftig in der Schule getroffen und verantwortet. Das heißt,
rechtsfähige Organisationseinheit, Verantwortung für Personalentscheidungen,
für Gebäudemanagement, das heißt auch Budgetierung."
(ERDSIEK-RAVE 2001) Bei der noch gegebenen Form der Budgetierung gilt,
dass sie auf die Sachmittel begrenzt ist. Der Bereich der Investitionen
sowie eine evtl. dafür erforderliche Kreditaufnahme gehören
nicht dazu. Die zugesicherte Personalautonomie lässt sich nicht umsetzen,
solange die Personalsouveränität allein beim Land bzw. beim
Schulträger verbleibt (vgl. AVENARIUS 2002, 88).
Damit die RBZ hoheitliche Aufgaben wahrnehmen und gleichzeitig rechtlich
und wirtschaftlich selbstständig sein können, unterliegen sie
der Rechtsaufsicht des Staates (vgl. KONZEPT 2001, hier: Rechtsstellung
und betriebswirtschaftliche Steuerung; vgl. skeptisch dagegen AVENARIUS
2002, 88 ff.). Dafür sollen von ministerieller Seite entsprechende
Rahmendaten gesetzt werden, damit die Schulen sich zu Anstalten des öffentlichen
Rechts entwickeln können (vgl. HAAK 2001, 1).
Die Vorteile der angestrebten Rechtsform liegen in der Handlungsfähigkeit
des RBZ im regionalen Umfeld. Ein auf diese Art und Weise organisiertes
Berufsbildungszentrum kann seine Aufgaben selbstverantwortlich wahrnehmen,
eigene Initiativen ergreifen und flexibel auf den Berufsbildungsbedarf
der betreffenden Region reagieren. Auch die wirtschaftliche Eigenständigkeit
kann umgesetzt werden, denn dem RBZ steht es frei, für seine Weiterbildungsangebote
zukünftig ein Entgelt zu verlangen (vgl. AVENARIUS 2002, 89).
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Mit der Einführung der RBZ werden nicht nur bildungsökonomische
Effekte erwartet, sondern es werden damit auch ausdrücklich und unmittelbar
verschiedene pädagogische Ziele verknüpft. Die Proponenten der
RBZ gehen dabei von einem Konsens über die Notwendigkeit von Reformen
in der beruflichen Bildung aus (vgl. KONZEPT 2001, hier: Präambel).
Als Ursache für den geforderten pädagogischen Paradigmenwechsel
wird der beschleunigte Strukturwandel in der Arbeitswelt, der Wirtschaft
und Gesellschaft angegeben. Die Beschäftigten sollen nach Möglichkeit
hoch qualifiziert, selbststeuernd, flexibel, innovativ und konfliktfähig
sein. Sie sollen im globalen Wettbewerb die Informationssysteme mitgestalten
können (vgl. ebd., hier: Ausgangslage). Demzufolge lauten die neuen
Anforderungen an die berufsbildenden Schulen:
· Orientierung an individuellen und regionalen Bedürfnissen der Nutzer bei der Organisation der Lernprozesse,
· Orientierung an ‚zeitgemäßen Standards' der Pädagogik zur Optimierung der Ergebnisse,
· Orientierung an der Rolle des ‚Dienstleisters' für den Einzugsbereich und verstärkte Kooperation mit den Dualpartnern und anderen Bildungsträgern,
· Orientierung der Sach- und Personalausstattung am Auftrag der Schule,
· Orientierung an einem ‚zukunftssicheren' Konzept der Personalentwicklung (vgl. dazu EICKER 2001, 112).
In der Konzeptstudie wird ein pädagogischer Perspektivwechsel eingefordert,
"durch den die Schülerin und der Schüler als eigenverantwortliche
Partnerin oder eigenverantwortliche[r] Partner im Lernprozess gesehen
wird." (KONZEPT 2001, hier: Grundlagen) Durch Verknüpfung von
Aus- und Weiterbildung sollen Bereitschaft und Befähigung zu lebenslangem
Lernen erreicht werden. Eine schülerorientierte Didaktik soll die
beruflichen Schulen von einer Stätte des Lehrens hin zu einer "Lernwerkstatt"
(sic; ebd.) entwickeln.
Der geforderte pädagogische Paradigmenwechsel wirkt sich auch unmittelbar
auf das Lehrpersonal aus. Fortan sollen sie gleichberechtigt mit den Lernenden
Ziele, Methoden und Wege im Rahmen der Lehrpläne festlegen, einhalten,
überprüfen und ggf. individuell modifizieren. Für die Lehrenden
wechselt die Aufgabe von der Wissensvermittlung zu einer mentoriellen
und partnerschaftlichen Lernberatung. Der Lernerfolg wird auch durch Selbstevaluation
der Lernenden beurteilt. Damit werden sowohl bei der Auswahl der Lerninhalte,
als auch bei der Beurteilung des Lernerfolges die Schüler maßgeblich
mit einbezogen. Weiter soll der herkömmliche Unterricht durch andere
Lernformen, wie z.B. ein verstärktes Einbeziehen von Experten, durch
Peerlearning, durch Teamlernen sowie durch individuelle Förderung
erweitert werden (vgl. KONZEPT 2001, hier: Grundlagen).
Als ein bedeutsames Ziel der Berufsausbildung sowie für die Bereitschaft
zu lebenslangem Lernen wird die Weiterbildungsfähigkeit angesehen,
wie es bereits von der BLK angenommen wird (2001, 12): "Die Wettbewerbsfähigkeit
einer Region hängt nicht zuletzt von der Kooperation der in ihr befindlichen
Akteure ab, wobei Wissen und vorhandene Qualifikationen eine Schlüsselrolle
einnehmen. Regionale Aus- und Weiterbildung wird daher zu einem Standortfaktor,
die Bereitstellung bedarfsgerechter Angebote stützt nachhaltig die
wirtschaftlichen und sozialen Erneuerungsprozesse."
Aus diesem Grund wird die didaktische Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung
als notwendig angesehen (vgl. KONZEPT 2001, hier: Grundlagen). Trotz der
Verzahnung von Aus- und Weiterbildung soll das Lernen in dualen Strukturen
unter Beteiligung der Betriebe und der Schulen erhalten bleiben, wobei
die Schule "sehr viel mehr als bisher betrieblichen Entwicklungschancen
und -notwendigkeiten" genügen soll (EICKER 2001, 116). Es wird
hier von Lernortkooperation und der Entwicklung von Weiterbildungsnetzwerken
gesprochen. Die Schaffung von Berufsbildungsnetzwerken sieht neue Kooperationsbeziehungen
und ?möglichkeiten mit den Dualpartnern und anderen Bildungsträgern
vor (vgl. KONZEPT 2001, hier: Ausgangslage). Diese beinhalten u.a. (vgl.
ergänzend BLK 2001, 12):
· einen Austausch von Ressourcen wie Wissen, Sachmittel oder Personal ("Experten"; KONZEPT 2001, hier: Grundlagen),
· eine Kooperation zur Optimierung der regionalen Entwicklung bzw. des regionalen Aus- und Weiterbildungsangebotes,
· eine Bildung formaler und informeller Beziehungssysteme zur Förderung der Umsetzung von Projekten sowie des Ausbaus von Informations-(technischen) Beziehungen.
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In diesem Kapitel geht es darum, die wirtschaftlichen Implikationen und
die pädagogisch-didaktischen Konsequenzen näher zu betrachten.
Schulen Mittel in Form eines Globalbudgets vorzugeben, bietet die Möglichkeit,
ihre Finanzmittel eigenverantwortlich zu verwalten (vgl. LAMERS 1999,
208) und bedarfsgerecht einzusetzen. Die geplante Umsetzung eines Globalbudgets
versetzt die Schulen auch in die Lage, durch Rücklagenbildung entsprechende
Finanzmittel anzusparen (vgl. u.a. JUNG 1999, 221 f.). Eine Verbesserung
der investiven Lage wird u.a. durch Einsparungen im Verwaltungshaushalt
möglich. Gerade die eigenverantwortliche Mittelbewirtschaftung und
der selbstverantwortete Umgang mit den knappen Ressourcen schärfen
den Blick für das Notwendige und Machbare (vgl. LAMERS, loc. cit.).
Es ist allerdings in Erinnerung zu rufen, dass das Globalbudget lediglich
für die Finanzierung des öffentlichen Aufgabenanteils zur Verfügung
stehen wird.
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"Effizienz" wird definiert als das Verhältnis zwischen
dem erzielten Ergebnis und den eingesetzten Mitteln. "Effektivität"
beziehe sich hingegen auf die Zielerreichung dem Grunde nach. Bei dem
Ziel einer höheren Effizienz bzw. steigenden Wirtschaftlichkeit geht
es darum, den Mitteleinsatz zu verringern ohne gleichzeitig Leistungen
zu reduzieren. Von besonderer Bedeutung ist hier die Unterscheidung zwischen
wirtschaftlicher Effizienz und pädagogischer Effektivität: Die
Besonderheit der öffentlichen Verwaltung, zu denen auch die Schulen
zählen, ist, dass die erstellte Leistung nicht in linearem Zusammenhang
zu den eingesetzten Mitteln steht (operationeller Unterschied). Ferner
unterscheiden sich die Zielstrukturen zwischen Privatwirtschaft (Gewinnerzielung)
und öffentlicher Verwaltung (z.B. das politisch bestimmte Ziel der
Erfüllung des öffentlichen Bildungsauftrages). Insofern ist
die pädagogische Zielwirksamkeit von der wirtschaftlichen Leistung
der Schule zu trennen (methodischer Unterschied).
Bei Übernahme von Verantwortung durch weitgehende Finanzautonomie
wird das Ziel der Effizienzsteigerung bei der Verwendung der Ressourcen
verfolgt. Es ist jedoch zutreffend, wenn VON RECUM & WEIß zu
bedenken geben, "dass zur Umsetzung des neuen Steuerungsparadigmas
bloße verfahrenstechnische Änderungen wie die Umstellung der
institutionellen Finanzierung von zentraler Detailsteuerung der Haushalte
auf Globalhaushalte (Budgetierung) allein nicht zur Sicherung effizienzverbessernder
Effekte ausreichen [werden] ..." (2000, 15).
Im Rahmen des Globalbudgets, dessen Höhe sich nach der Schülerzahl
ausrichten soll, gilt es, die Finanzvergabe-, Steuerungs- und Kontrollgrößen
genauer zu untersuchen. Die Schülerpauschale ist im Urteil von DUBS
(vgl. 2002, 50) als alleinige Messgröße eindeutig zu grob.
Um zu verhindern, dass sich die Verlagerung der Aufmerksamkeit auf wirtschaftliche
Effizienz negativ auf die pädagogische Effektivität auswirke,
wird der Einbezug der Anzahl von Jahreslektionen bzw. der Stundentafeln
in den Zuweisungsschlüssel vorgeschlagen (vgl. hierzu BERGMANN 2000).
Der Vorteil liegt darin, dass dadurch eine bessere Differenzierung (Klassengröße,
Lehrplanorganisation, usw.) ermöglicht wird. Zusätzlich muss
durch das strategisch führende Organ des RBZ die Aufgabe des wirtschaftlichen
Zielcontrollings gemäß der ministeriell vorgegebenen Zielvereinbarung
übernommen werden.
Im Innenverhältnis muss ein Controlling den Einsatz der Finanzmittel
im RBZ steuern. Für die Finanzen bedarf es dabei eines Frühwarnsystems,
nur dann ist die Voraussetzung gegeben, sofort durch Korrekturmaßnahmen
eventuellen Fehlentwicklungen entgegenzuwirken. Die Rechnungslegung bedarf
einer Kontrolle durch die zuständige staatliche Instanz (z.B. Rechnungshof),
wenigstens aber durch eine private Revisionsgesellschaft. Hinzu kommt
die klassische Form der Schulaufsicht (pädagogische Evaluation; vgl.
zu den letzten drei Aspekten DUBS 2002, 59). Es ist zu bedenken, dass
die strukturellen Veränderungen (Einführung einer kaufmännischen
Rechnungslegung, Aufbau einer Kostenrechnung) einen erheblichen unproduktiven
Fixkostenblock darstellen.
Die aus der Privatwirtschaft bekannten Methoden der Dienstleistungserstellung
sollen auf die RBZ übertragen werden. Diese haben, anders als private
Anbieter, nicht die Möglichkeit die erbrachten Leistungen generell
über funktionierende Märkte abzusetzen (vgl. HARMS 2000, 141).
Die Leistungserstellung sowohl im Bereich der Aus- als auch der Weiterbildung
verkompliziert die Situation: Hier ist unschwer ein Mittelkonflikt vorherzusagen.
Die Ausbildungsleistung liegt in der Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrages
begründet (Bildung als meritorisches Gut), während das RBZ im
Bereich der Weiterbildung marktwirtschaftlich handeln soll (Bildung als
privates Gut), um Zusatzeinnahmen zu erzielen. Weil die Schulaufsicht
im Bereich der Ausbildung grundgesetzlich annähernd vergleichbare
Leistungsprofile sicherzustellen hat, nach dem Konzept des NPM eine Profilbildung
aber ausdrücklich gefordert ist, werden die Schulen in einen Widerspruch
geworfen: "Selbständige Schulen entwickeln Profile. Die Profilierung
erzeugt Steuerungsprobleme auf staatlicher Seite. In einem demokratischen
Staat ist es zum Beispiel notwendig, diese Individualisierung der Schule
zu begrenzen und Wettbewerb zwischen Einzelschulen nicht in eine unfaire
Konkurrenz münden zu lassen." (BÖTTCHER 2002, 125) Nur
durch explizite Ziele für die Einzelschule und durch Einführung
entsprechender Kontrollinstrumente gilt die Erfüllung des vorrangigen
staatlichen Bildungsauftrages als zu gewährleisten (vgl. BLK 2003,
14).
Fraglich ist allerdings, wie effiziente und zielgerichtete Kontrollmaßnahmen
aussehen sollen und damit wirksam sein können. Die Nutzung gemeinsamer
Ressourcen stellt auch in privatwirtschaftlichen Zusammenhängen ein
großes Konfliktpotential bzgl. der sachlich ‚richtigen' Zuweisungsschlüssel
dar. Das Problem hinsichtlich der ökonomischen Bewertung ergibt sich
beispielsweise bei den Lehrmedien und Lernmitteln, doch auch bei Liegenschaften
und Gebäuden. Die geplante Verzahnung von Aus- und Weiterbildung
wird zwangsläufig den Bereich des Einsatzes von Lehr- und Lernmitteln
betreffen, zumal gerade eine effizientere Nutzung der in der beruflichen
Bildung liegenden Ressourcen angestrebt wird (vgl. KONZEPT 2001, hier:
Präambel); sie steht aber im Konflikt zu der beabsichtigten strikten
finanziellen Trennung von Kosten für Aus- und für Weiterbildung.
Gerade das einheitliche Angebot der staatlich finanzierten Erstausbildung
und der marktorientierten Weiterbildung wirft bei gemeinsamer Ressourcennutzung
zwangsläufig das Problem auf, wie eine sachlich genaue Trennung der
staatlich zur Verfügung gestellten Budgetmittel von den privatwirtschaftlich
erzielten Einnahmen möglich sein kann.
Die im Bereich der Erstausbildung angeschafften Lehr- und Lernmittel auf
Kosten des Globalbudgets dürfen der Weiterbildung nur gegen Entgelt
im Rahmen der Vollkostenrechnung zur Verfügung gestellt werden. Da
eine Schlüsselung unvermeidlich ist, läßt sich weder eine
Quersubventionierung des Weiterbildungsangebots noch eine privatwirtschaftlich
finanzierte Entlastung der Ausbildung und damit eine Schlechterstellung
der RBZ gegenüber anderen Anbietern am Weiterbildungsmarkt methodisch
vermeiden. Die gebotene Vollkostenkalkulation für Weiterbildungsmaßnahmen
ist ohne eine systematische Trennung nicht operabel, mit einer Trennung
entfallen jedoch die angestrebten Synergieeffekte. Wird eine gemischte
Teilkostenkalkulation der Preisbietung am Weiterbildungsmarkt ruchbar,
ist fest mit Subventionsklagen der privaten Weiterbildungsanbieter zu
rechen.
Vor dem Hintergrund der zu erwartenden und intendierten Synergieeffekte
und der Unmöglichkeit einer objektiven administrativen Handhabung
ist zwingend zu schließen, dass erklärtes oder nicht erklärtes
Ziel der Schuladministration ist, mittelfristig die zu erwartenden Erträge
der Weiterbildung anteilig für eine Reduktion der öffentlichen
Bildungsausgaben zu nutzen.
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Neu an dem Finanzierungskonzept ist also nicht nur die Möglichkeit
der Rücklagenbildung, sondern insbesondere die Möglichkeit,
aufgrund der verliehenen Rechtsfähigkeit eigene Einnahmen erzielen
zu können. Einschränkend bleibt zu beachten, dass dabei der
gesetzliche Bildungsauftrag stets vorrangig und in angemessener Qualität
zu erfüllen ist und damit lediglich eventuelle Überkapazitäten
der Weiterbildung als weitere Einnahmequelle zur Verfügung stehen.
Darüber hinaus gilt für die Erzielung von Zusatzeinnahmen in
der Weiterbildung für alle Aktivitäten eines RBZ (vgl. KONZEPT
2001, hier: Rolle der Regionalen Berufsbildungszentren in der Weiterbildung):
· Weiterbildung wird auf Basis einer Vollkostenrechnung und kostendeckend zu marktgerechten Preisen angeboten (Verbot des Preisdumpings).
· Dritten Weiterbildungsträgern werden ausgeliehenes Personal oder Ausstattung Kosten in der Höhe berechnet, die in eigenen Angeboten kalkuliert werden.
· Angebote sollen auf die Region bezogen subsidiär, d.h. nur in Ermangelung von Angeboten freier Weiterbildungseinrichtungen erfolgen.
· Ergänzende Ressourcen und Kompetenzen werden über Partnerschaften und Kooperationen eingebunden. Öffentlich geförderte Raum- und Ausstattungsressourcen der beruflichen Schule werden durch Nutzungsvereinbarungen mit vorhandenen Weiterbildungsträgern effektiver genutzt.
Die Entwicklung zu Kompetenzzentren erfordert mehr eigenständige,
dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen, um nicht nur den
staatlich verankerten Bildungsanspruch zu wahren sondern auch den regionalen
Anforderungen der beruflichen Bildung aktueller und schneller entsprechen
zu können (vgl. BLK 2001, 14). Es stellt sich nun die Frage, ob bzw.
inwiefern dadurch eine Abhängigkeit von Interessen Dritter oder von
den Einnahmen aus der Weiterbildung entstehen kann. Um Investitionen für
eine Tätigkeit am Weiterbildungsmarkt mit geringem Risiko tätigen
zu können, wären u.a. langfristige Verträge (z.B. Mietverträge
über das Bereitstellen von Fachräumen bzw. Kooperationsverträge
über Weiterbildungsangebote) mit Unternehmen erstrebenswert.
Doch auch langfristige Verträge garantieren keine risikofreie Kalkulation.
Das Risiko wird dadurch verschärft, dass eine vollständige Thesaurierung
der erzielten Einnahmen bei der Schule nicht auf ewig zugesagt wird: "In
Anbetracht fast leerer öffentlicher Kassen und der damit verbundenen
Sparzwänge kann ein hundertprozentiger Verbleib der im Rahmen der
Budgetierung erwirtschafteten Einnahmen bei den Schulen auf Dauer nicht
garantiert werden." (JUNG 1999, 222) Obwohl staatlich getragen, könnte
ein RBZ so in eine finanzielle Schieflage geraten: Einerseits darf der
Markt nur begrenzt und subsidiär bedient werden, auch sind die eigenen
Ressourcen u.U. für die Erzielung eigener Einnahmen zu knapp bemessen,
andererseits können tatsächlich erzielte Einnahmen ggf. nicht
gespeichert werden. Es bleibt allein die Hoffnung auf entsprechende Vorteile
aus Synergieeffekten durch Optimierung der Ressourcenallokation (vgl.
BANK 2003b, 150).
Die finanzwirtschaftliche Beurteilung von Investitionsalternativen zeigt
auf, welche Informationen für eine Beurteilung im Hinblick auf ein
mehrperiodiges Erfolgsziel bekannt sein müssen. Annahmen über
zukünftige Kosten und Leistungen erfolgen in der Regel über
die Extrapolation von Vergangenheitsdaten. Falls es zu exogenen Schocks
kommt, kann man versuchen, steigende Kosten durch entsprechende Kursgebühren
aufzufangen. Das Risiko exogener Schocks, die zu Einbrüchen in der
Nachfrage führen können, ist jedoch gerade im Weiterbildungsbereich
immens: In Rezessionen bricht die Weiterbildungsnachfrage der Unternehmen
nicht selten völlig zusammen, denn in diesem Kostenbereich kann kurzfristig
ohne Einbußen auf der Ertragsseite gekürzt werden. Bald noch
weiter reichen die Launen der Gesetzgebung zur Arbeitsförderung (derzeit
niedergelegt im SGB III). Weiter hat die vom NPM geforderte Profilbildung
i.S. einer Spezialisierung nach Verrichtungen (Objekten) zwar den Vorteil,
dass sie insgesamt Kosteneinsparungen für die öffentliche Hand
möglich macht. Andererseits wird durch die Spezialisierung das Ziel
konterkariert, auf Nachfrageänderungen flexibel reagieren zu können,
insbesondere dann, wenn Investitionen in die apparative Ausstattung eine
hohe Kapitalbindung zur Folge hatte.
In einer finanziell engen Situation bleiben dem RBZ zum einen die Möglichkeit,
sich engstmöglich an die örtlichen stakeholder in der Hoffnung
auf einen Zugewinn im Weiterbildungsbereich anzulehnen, zum anderen, wie
allen privaten Unternehmen, rigide Einsparungen im Personalbereich (mit
entsprechenden Rückwirkungen auch im Bereich der Erstausbildung).
Drittens ist eine progressive Verschuldung mit Hilfe kommunaler Kreditaufnahme
denkbar, soweit die jeweilige Finanzlage der Gebietskörperschaft
dies zulässt. Damit stellt sich in letzter Konsequenz die Frage nach
der Haftung für die Verbindlichkeiten aus Fehlinvestitionen. Rechtliche
Eigenständigkeit schließt eben auch die Möglichkeit der
Insolvenz mit ein. Wird in den FRAGEN 2002 zum RBZ festgestellt, dass
ein Konkurs ausgeschlossen sei, dann ist ganz eindeutig noch nicht hinreichend
geklärt, wie mit diesem Problem umgegangen werden soll, und wer für
das Risiko aus Fehlinvestitionen zur Verantwortung gezogen wird. Im Zweifel
wird der Schulträger in die finanzielle Haftung genommen werden.
Möglicherweise wird aber von ministerieller Seite der Konkurs eines
RBZ nur sprachlich ausgeschlossen, weil die Konkursordnung inzwischen
von der Insolvenzordnung abgelöst wurde.
Bei der Finanzautonomie für Schulen geht es darum, mehr als bisher
Zuständigkeiten, Entscheidungen und Verantwortlichkeiten auf der
Ebene der Schule zu bündeln (vgl. JUNG 1999, 222). Konsequenz ist
ein erheblicher verwaltungstechnischer Mehraufwand bei den Schulen. Dieses
wird mit der geplanten Rechtsformänderung sich nicht nur in der Belastung
der Lehrkräfte mit Verwaltungsaufgaben niederschlagen, sondern zu
zusätzlichen Personal- und Sachkosten führen: "Je extensiver
Autonomie ausgelegt wird, je mehr Entscheidungen also in einer steigenden
Anzahl von Entscheidungsfeldern eröffnet werden, desto größer
wird nicht nur die quantitative Belastung, sondern auch die qualitative,
besonders wenn neue Kompetenzen in organisatorisch sensible Bereiche wie
zum Beispiel das Personalmanagement reichen." (BÖTTCHER 2002,
123)
In der Tat ist für die RBZ neben der Weiterbildung der Lehrkräfte
in kaufmännischen und rechtlichen Fragen auch neues Personal für
Verwaltungsaufgaben und für den kaufmännischen Bereich vorgesehen
(vgl. KONZEPT 2001, hier: Personalentwicklung; Grundstruktur). Eine Möglichkeit
bei der Übertragung von Aufgaben seitens des Landes und des Schulträgers
auf das RBZ wird darin gesehen, ein entsprechendes Personaläquivalent
oder entsprechende Mittel mit zu übertragen (vgl. FRAGEN zum RBZ,
Stand: Januar 2002, 6). Zusätzliches Verwaltungspersonal wird in
jedem Falle in erheblichen Maße erforderlich sein, wie es am neu
gestalteten dänischen Berufsbildungssystem, das ausdrücklich
Modellcharakter für die schleswig-holsteinischen RBZ haben soll,
deutlich wird (vgl. BANK 2003a, 97). Es kommt im übrigen einer verdeckten
Budgetkürzung gleich, wenn trotz vermehrter Aufgaben Mittel nicht
erhöht werden (vgl. BÖTTCHER 2002, 32).
Insgesamt überrascht, dass mit den RBZ vor dem Hintergrund des Effizienzgedankens
eine Dezentralisierungsstrategie verfolgt wird, sehen sich doch in der
aktuellen wirtschaftlichen Rezession viele Unternehmen dazu veranlasst,
Kosteneinsparungen über den Weg der Zentralisierung ihrer Organisationsstrukturen
zu erstreben.
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Das bestehende Schulsystem zeichnet sich dadurch aus, dass die Träger
des staatlichen Bildungsauftrages und die Lehrenden Art und Inhalt des
an den beruflichen Schulen vermittelten Bildungsangebotes bestimmen. Die
Einflussnahme derjenigen, die dieses Angebot nachfragen, d.h. Schüler
und Ausbildungsbetriebe ist dagegen äußerst begrenzt. In der
Konzeptstudie wird ausdrücklich nicht nur eine Ausweitung des Angebotes
auch auf Weiterbildungsinhalte sowie die Verknüpfung von Aus- und
Weiterbildung gefordert, sondern auch eine maßgebliche Orientierung
an den Ansprüchen der Nachfrageseite vorgesehen.
Diese Überlegungen können einer makroökonomischen Partialanalyse
unterzogen werden. Hier soll das Grundmodell des gesamtwirtschaftlichen
Gütermarktes Anwendung finden. Die dafür notwendige Annahme,
dass sich die Anbieter als Mengenanpasser verhalten, ist für den
Bereich der Weiterbildung unproblematisch (vgl. dazu die Untersuchung
des schleswig-holsteinischen Weiterbildungsmarktes von BANK 1994; vgl.
zum Modell WOHLTMANN 1996, hier 35). Dieses Modell beschäftigt sich
mit dem Verhältnis von angebotener und nachgefragter Produktionsmenge
bei u.a. einer nachfrageorientierten Angebotsausweitung. Der Markt befinde
sich im Gleichgewicht, wenn die Pläne der Anbieter und Nachfrager
übereinstimmen (Ys = Yd). Für den Fall, dass bei annahmegemäß
Po = const. die Güternachfrage das geplante Güterangebot übersteigt
(Yd > Ys) und die Bildungseinrichtungen trotz dieser Überschussnachfrage
keine Planrevision vornehmen (indem sie sich der höheren Nachfrage
durch eine Angebotsausweitung anpassen), kommen nicht alle Nachfrager
zum Zuge. Damit würde ein Outputniveau unterhalb der Gleichgewichtsmenge
realisiert, welches allein durch das geplante Bildungsangebot determiniert
wird (vgl. ebd., 40).
Aus einzelwirtschaftlicher Sicht ist eine Angebotsanpassung jedoch nur
dann rational, wenn durch Mengenanpassungen keine Gewinneinbußen
zu erwarten sind. Dies setzt voraus, dass der erzielte Preis bzw. Grenzerlös
für das Ausmaß der Mengenanpassung größer oder gleich
den Grenzkosten ist. Eine Produktionsmengenausweitung führt in diesem
Fall zu einer Gewinnsteigerung. Allerdings setzt eine Mengenanpassung
der Produzenten insbesondere an Nachfragesteigerungen stets voraus, dass
die Produktionsanpassungen in der kurzen Frist auch technisch möglich
sind. Das impliziert, dass die Produktionsfaktoren wie die Produktionskapazitäten
nicht voll ausgelastet sind. Es wird also zwangsläufig von einer
Unterbeschäftigung der Produktionsfaktoren ausgegangen (was bei den
RBZ im Subsidiaritätspostulat und dem Ausbildungsprimat nicht ganz
realitätsnah institutionalisiert ist).
Das produzierte ‚Gut' der beruflichen Schulen ist die im Rahmen der
Erstausbildung vermittelte Qualifikation. Es wird im bestehenden Schulsystem
allein durch die Angebotsseite determiniert (Verkäufermarkt). Diese
fehlende direkte Einflussmöglichkeit der Qualifikationsnachfrage
auf Ausgestaltung und Inhalte führt zu einer Diskrepanz zwischen
der Angebots- und Nachfrageseite. Die Konzeptstudie sieht nunmehr vor,
diese Diskrepanz durch die Aufnahme fachlich spezieller Weiterbildungsangebote
zu verringern bzw. zu beseitigen. Der Vorteil der Mengenausweitung liegt
in der Befriedigung der Nachfrageseite, wobei die RBZ als Qualifikationsanbieter
Zusatzeinnahmen erzielen können.
Eine Nachfrageanpassung ist nur dann vorteilhaft, wenn eine bestehende
Unterbeschäftigung vorliegt. Übertragen auf die RBZ wäre
also eine Nachfrageanpassung nur dann sinnvoll, wenn das vorhandene Lehrpersonal
mit der Erstausbildung nicht ausgelastet wäre. Dass dies allerdings
nicht der Fall ist, räumt selbst die Konzeptstudie ein, indem sie
bei einem Engagement der Lehrkräfte in der Weiterbildung die Einstellung
qualifizierten Ersatzpersonals zur Sicherstellung des staatlichen Bildungsauftrages
vorsieht (vgl. FRAGEN 2002). Dieses qualitativ gleichwertige (sic!) Ersatzpersonal
für die Erstausbildung soll das RBZ u.a. über die in der Weiterbildung
erzielten Mehreinnahmen finanzieren (sic!, vgl. ebd.). Ökonomisch
wohlverstandenes Handeln setzt so voraus, dass die Grenzkosten unterhalb
der erzielten Einnahmen liegen und damit ein positiver Grenzerlös
erzielt werden kann.
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Damit stellt sich die Frage, wie die Qualität von Bildung angesichts
dieser wirtschaftlichen Denkweise sichergestellt werden kann. Die ökonomische
Analyse zeigt, dass das Bildungsangebot auch an wirtschaftlichen Gesichtspunkten
festzumachen ist. Die Auswirkungen der Nachfrageanpassung lassen sich
auch graphisch vereinfacht darstellen:
Abb. 1: Die graphische Darstellung der Nachfrageanpassung
Bisher liegt das Bildungsangebot der beruflichen Schulen primär
im Angebot von unentgeltlicher Ausbildung, d.h. die Schulen können
im Rahmen der staatlichen Erstausbildung keine Einnahmen erzielen. Diese
Situation wird durch die vertikal verlaufende Angebotskurve (A0) verdeutlicht.
Das tatsächlich realisierte Ausbringungsniveau wird ausschließlich
durch das Angebot determiniert. In der Grafik wird damit die Ausbildung
(AB) realisiert. Die Nachfrageseite fragt allerdings einen höheren
Bildungsoutput nach, der sich durch die Nachfrage nach Aus- und Weiterbildung
(AB+WB) quantifizieren lässt. In der Ausgangslage kann der Nachfrageüberhang
durch die Nachfrage nach Weiterbildung quantifiziert werden. Die Nachfragekurve
(N) spiegelt diese Situation wieder. Die Nachfrager sind für den
Bildungsoutput der Weiterbildung bereit, einen Preis zu bezahlen. Die
RBZ sollen sich fortan auch an der tatsächlichen Nachfrage orientieren,
d.h. ihr Bildungsangebot auch auf den Bereich der Weiterbildung ausdehnen.
In der Grafik knickt die zunächst vertikal verlaufende neue Angebotskurve
(A1) in dem Punkt W nach rechts ab. Der neue Verlauf verdeutlicht, dass
mit steigenden Preisen (bzw. Erlösen) die Bereitschaft zum Angebot
von Weiterbildungsmaßnahmen steigt. Im neuen Schnittpunkt Q1 stimmen
jetzt die angebotene und die nachgefragte Menge nach Bildung überein.
Der Vorteil der Nachfrageanpassung wird darin gesehen, dass einerseits
ein insgesamt höheres Bildungsoutputniveau erzielt werden kann (AB+WB)
und andererseits darin, dass die RBZ für das Engagement in dem Weiterbildungsbereich
Einnahmen erzielen können.
Allerdings ist dieses auf wenige Faktoren begrenzte ökonomische Modell
nicht dazu geeignet, eine umfassende Analyse aller im Bildungssektor maßgeblichen
Effekte darzustellen. Das zeigt sich schon an der fehlenden Quantifizierbarkeit
und Qualifizierbarkeit der Bildung im Vergleich zu anderen Gütern.
Aus diesem Grund sind hier weitere mit der Einführung von RBZ verbundene
Wechselwirkungseffekte zu untersuchen. Im wesentlichen sind hier mögliche
Auswirkungen der geplanten Personalautonomie, einer privatwirtschaftlichen
Ausrichtung neuer Weiterbildungsinhalte, die Auswirkungen der Rechtsformänderung
und die beabsichtigte Kooperation in Bildungsnetzwerken zu analysieren.
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Die Einbeziehung des Personalkostenbudgets in das Globalbudget der Regionalen
Berufsbildungszentren stellt eine Abkehr von der bisher üblichen
Landesbesoldung der an öffentlichen Schulen in der Regel im Beamtenstatus
stehenden Lehrkräfte dar. So werden personalwirtschaftliche Befugnisse
in die Hände der Schulleiter und Schulleiterinnen gelegt (zu den
Zielen im Einzelnen vgl. oben Abschnitt 2.2.1).
Fraglich ist, wie vor diesem Hintergrund die Qualität des Lehrpersonals
sichergestellt werden kann. Wie eben dargestellt, macht aufgrund der Abwesenheit
von Unterbeschäftigung die Einstellung von Ersatzpersonal nur dann
Sinn, wenn die mit der Mehrarbeit verbundenen Grenzkosten, das heißt
die Kosten für Ersatzpersonal niedriger sind, als die im Rahmen der
Weiterbildung zu erzielenden Grenzerlöse. Nach dem ökonomischen
Minimalprinzip ist ein vorgegebenes Ziel, hier z.B. die Erfüllung
des staatlichen Bildungsauftrages, mit geringstmöglichem Mitteleinsatz
zu erreichen. Dieses Effizienzpostulat stellt eine Umkehr der bisherigen
Interpretation des ökonomischen Prinzips an Schulen dar, die darin
bestand, bei vorgegebenem Finanzmitteleinsatz ein möglichst hohes
Ziel zu erreichen. Dies führt zu einer neuen Motivationslage, mit
der latenten Gefahr eines Qualitätsverlusts.
Die Möglichkeit, im Zuge der Personalautonomie qualifiziertes Ersatzpersonal
einstellen zu können, bedeutet, dass nicht mehr primär nur staatlich
geprüftes Lehrpersonal mit der Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrages
betraut werden kann. Vielmehr erwartet man allgemein, dass die besten
Lehrkräfte in der Weiterbildung eingesetzt werden. Aufgrund der Unmöglichkeit,
den Bildungsoutput zuverlässig und valide zu messen, leitet sich
hieraus unmittelbar eine moral hazard Problematik für die Schulleitungen
ab.
Hinsichtlich der Beschäftigung auch von qualifiziertem Ersatzpersonal
ist sichere Konsequenz, dass jene Beschäftigte zweiter Klasse sein
werden, denn sie sind unter den Bedingungen des Beamtenrechts nicht zu
beschäftigen. Die ökonomische Notwendigkeit, dass ein RBZ das
Ersatzpersonal kostengünstig beschäftigen muss, lässt für
diese wesentlich schlechtere Arbeitsbedingungen erwarten. Das gilt besonders
für die Möglichkeit der Beschäftigung arbeitsrechtlich
ungeschützter Honorarkräfte (vgl. DRÖLL 1999, 305), wie
dies in den Weiterbildungseinrichtungen gang und gäbe ist. Es kann
erwartet werden, dass das Ersatzpersonal eine disponible Masse bleibt.
Dies wird daran deutlich, dass das Ersatzpersonal nur so lange beschäftigt
werden kann, wie der ersetzte hauptamtliche Pädagoge über die
Kosten seiner Ersatzkraft auf dem Weiterbildungsmarkt verdienen kann.
Bei einem Wegbrechen des Weiterbildungsmarkts wird das Ersatzpersonal
zwangsläufig ‚freigesetzt'. Ferner werden Hilfslehrer auch im
Krankheitsfalle nur für die tatsächlich geleistete Arbeit honoriert,
sie müssen etwaige Fortbildungskosten selbst tragen. Im Zweifel werden
die Ersatzkräfte durch besser qualifizierte neue Ersatzkräfte
ersetzt (vgl. ebd., 318).
Aus wirtschaftlicher Sichtweise ist es dann auch durchaus sinnvoll, die
Schulen grundsätzlich zur Aufdeckung vorhandener Ineffizienzen durch
Vergabe von 40.000 € zu motivieren. Die Kombination aus "Geld
statt Stellen" und der Gewährung der Personalautonomie führt
in die Versuchungen vordergründiger Effizienz: Aufgrund der Personalautonomie
besteht auf Seiten der Schulen nicht nur im Falle vorhandener Personalüberhänge
die Motivation zur Stellenkapitalisierung, sondern auch dann, wenn sie
ihre Aufgaben mit dem gewonnenen Geld kurzfristig billiger durch Ersatzpersonal
erfüllen können. Die Freizügigkeit der nicht mehr zweckgebundenen
Ressourcen dürfte "opportunistisches Verhalten der schulischen
Akteure begünstigen, d.h. eine Mittelverwendung, die - begründet
mit ‚pädagogischen Notwendigkeiten' - in erster Linie der Verbesserung
der eigenen Arbeitsbedingungen dient" (WEIß 2000, 48). Schon
unter den relativ engen Dispositionsbedingungen des bestehenden Systems
lässt sich allokative Ineffizienz durch opportunistische Orientierung
an Wohlfahrtszielen der Lehrerschaft (z.B. Anhebung der Lehrergehälter,
Senkung der Klassenfrequenzen) feststellen.
Ferner ist die geplante Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung vor
dem Hintergrund der Qualitätssicherung kritisch zu untersuchen. U.a.
durch den Einbezug externer ‚Experten', durch die zunehmende Orientierung
an der Nachfrageseite, sowie durch den Einbezug der Schüler und deren
Ausbildungsbetrieben bei der Themenwahl führt nicht nur zu der erhoffen
stärkeren Marktorientierung, sondern wird auf Dauer einseitiges und
kurzfristig benötigtes spezielles Fachwissen und nicht langfristige
Schlüsselqualifikationen oder Bildung hervorbringen. Da Bildung ein
meritorisches Gut ist, liegt die Marktnachfrage unterhalb des gesamtgesellschaftlichen
Optimums. Der Grund liegt darin, dass die Erträge einer Weiterbildungsmaßnahme,
die auf kurzfristig benötigtes Fachwissen abzielen, mit einer relativ
hohen Wahrscheinlichkeit am Arbeitsmarkt amortisiert werden können.
Dagegen ist das wirtschaftliche Risiko trotz weitaus höherer Erträge
aus Maßnahmen, die auf Schlüsselqualifikationen oder Bildung
abzielen, weitaus größer (vgl. auch NAGEL 2002, 245). Das Interesse
privater wie betrieblicher Bildungsnachfrager zielt demnach mehr auf die
Vermittlung von speziellem, im eigenen Betrieb verwendbaren Wissen und
weniger auf die Vermittlung von Bildungsinhalten ab - die arbeitsplatzorientierte
berufliche Weiterbildung droht die persönlichkeitsorientierte berufsbezogene
Ausbildung zu dominieren (vgl. DRÖLL 1999, 282).
Eine gleichberechtigte Verzahnung von Aus- und Weiterbildung kann nur
dann funktionieren, wenn die finanziellen Anreize auf beiden Seiten gleich
verteilt sind. Hier allerdings wird der staatlich finanzierte Bildungsauftrag
dort mit einem privatwirtschaftlich organisierten Weiterbildungsangebot
kombiniert. Auf der einen Seite werden über das Globalbudget feste
Finanzmittel gewährt, auf der anderen Seite muss durch wirtschaftlich
bestimmtes Handeln versucht werden, Einnahmen zu maximieren. Die Anreizlage
ist demnach ungleich zugunsten der Weiterbildung verteilt. Da durch die
Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung ohnehin eine genaue Differenzierung
bei der Mittelverwendung im Rahmen der Finanzautonomie nicht mehr möglich
ist, besteht sogar die Gefahr, dass eigentlich für die Ausbildung
vorgesehene Mittel und Ressourcen in den Dienst des gewinnbringenden Weiterbildungsmarktes
gestellt werden. Sanktionen sind nicht zu befürchten, liegt ein solches
Vorgehen zugleich im Haushaltsinteresse der Kommunen und des Landes.
Dieses Konzept verkennt, dass trotz fehlender unmittelbarer Verwertbarkeit
die an den Schulen vermittelten Erkenntnisse die Grundlage für eine
aktive Teilnahme am Arbeitsleben darstellen (vgl. JONGEBLOED 1998, 281).
Das führt dazu, dass die beabsichtigte Gewährung einer Einflussnahme
der Nachfrageseite zu unmittelbar verwertbaren Qualifikationen in der
mit der Weiterbildung verknüpften Ausbildung haben werden. Eine kurzfristig
eintretende Obsoleszenz der Bildungsgüter liegt ja auch im Interesse
der Bildungsanbieter, zu denen dann die RBZ gehören werden. Je stärker
die in der Ausbildung vermittelten Qualifikationen veralten, desto schneller
wird sich die nötige Weiterbildung verkaufen lassen.
Diese Ausführungen zeigen, dass sowohl auf Seiten der RBZ als auch
auf Nachfrageseite Anreize bestehen, das Weiterbildungsangebot bzw. die
Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung zu Lasten der heute vorhandenen
Lehrinhalte der Erstausbildung zu organisieren. Dies lässt vermuten,
dass zukünftig die Weiterbildung die Ausbildung langfristig substituiert.
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Die Veränderung des makrodidaktischen Handlungsrahmens hat Auswirkungen
auf die pädagogisch-didaktischen Handlungsmöglichkeiten in den
RBZ; zugleich werden auch ausdrücklich und unmittelbar verschiedene
pädagogischen Ziele mit der Einführung von RBZ verknüpft.
Aus- und Weiterbildung lassen sich in verschiedenen Verhältnissen
zueinander denken, die allerdings in pädagogischer, soziologischer
und ökonomischer Sicht höchst unterschiedliche Konsequenzen
aufweisen. Weiterbildung wird dabei allgemein als diejenige Form von Bildungsmaßnahmen
verstanden, die nach dem Eintreten der Handlungsfähigkeit in einem
bestimmten Aktionsfeld (ökonomisch: nach dem Eintreten der Marktfähigkeit
für ein bestimmtes Arbeitsmarktsegment) durchgeführt werden.
Die Ausbildung ist dagegen spezifisch auf die Herstellung der Eintrittsfähigkeit
gerichtet (vgl. BANK & NENNIGER 1995).
Der ‚Normalfall' der möglichen Verhältnisse zwischen Aus-
und Weiterbildung ist die Kontingenz, bei zeitlicher Ordnung (d.h. Weiterbildung
nach Ausbildung): die Sequenz. Das wesentliche Merkmal dieses Verhältnisses
ist der "Verzicht auf die Einforderung einer inneren Verbundenheit"
(BANK 1998, 188). Mit der Einführung der regionalen Berufsbildungszentren
wird jedoch gerade das Ziel verfolgt, die Aus- und Weiterbildung zu verzahnen,
d.h. man möchte die Weiterbildung parallel zur Ausbildung durchführen
bzw. anbieten. Nach BANK kann eine solche Überlegung nur dann sinnvoll
erscheinen, "wenn die Ausbildung ein fest umrissenes Inhaltsfeld
oder ein verbindlich definiertes Verhaltensrepertoire umfasst, welches
dem Wandel der Zeit nicht hinreichend schnell angepasst werden kann, oder
das bestimmte Spezialisierungen nicht hinlänglich mit berücksichtigt."
(1998, 188) Es gibt ferner zwei transzendentale Verhältnisse zu unterscheiden
((I): Weiterbildung als Bedingung der Möglichkeit von Ausbildung;
(II): Ausbildung als Bedingung der Möglichkeit von Weiterbildung).
Vor allem aber ist das substitutive Verhältnis zu berücksichtigen:
Weiterbildung statt Ausbildung. In diesem Zusammenhang wird der Bildungsbegriff,
der in der Aus- und Weiterbildung enthalten ist, durch den Qualifikationsbegriff
ersetzt. Auf der Grundlage des erreichten Bildungsstandes wird zur Einsatzfähigkeit
des Einzelnen in einem vordefinierten berufsbezogenen Tätigkeitsfeld
eine ständige Auffrischung und Erweiterung der Bildungsinhalte durch
Weiterbildungsmaßnahmen erforderlich. Aufgrund der unterstellten
Halbwertzeit von Qualifikation müssen durch kürzere Weiterbildungszeiten
verlorengegangene Qualifikationsinhalte wiedererlernt werden. Vor diesem
Hintergrund erscheint es ökonomisch, nicht eine große Anzahl
von Qualifikationsinhalten im Rahmen der Ausbildung zu erlernen, um sie
im Anschluss daran dem zeitlichen Verfall preiszugeben, sondern vielmehr
die Qualifikationen häppchenweise (Module) im Rahmen eines lebenslangen
Lernens zu vermitteln. Fehlende Qualifikationen fielen dennoch nicht negativ
ins Gewicht, da sie jederzeit und kurzfristig erlernbar wären. Weiterbildung
verdrängt Ausbildung sukzessive. Dieses ist langfristig pädagogisch,
sozial und teilweise sogar ökonomisch das ‚worst-case-scenario'.
Wäre eine idealtypische Implementation dauerhaft möglich, ist
die unvermeidliche Konsequenz eine radikalkapitalistische 10:90-Gesellschaft.
Ideal dagegen wäre eine Realisation des Verhältnisses von Aus-
und Weiterbildung als wechselseitig transzendental, als sich selbst stützendes
Kontinuum. Während auf der einen Seite die Ausbildung als pädagogisch-didaktische
Voraussetzung der Weiterbildung angesehen werden kann (und dabei eigene
bildungsökonomische Kraft entwickelt) wird auf der anderen Seite
die Weiterbildung zur ökonomischen Realisationsbedingung von Ausbildung
(vgl. ebd., 200). Dieses Verhältnis ist das analytisch einzig rational
bestimmte Verhältnis von Aus- und Weiterbildung.
Tatsächlich besteht mit der Forderung nach einer Verzahnung von Aus-
und Weiterbildung durch die pädagogische und makrodidaktische Konzeption
der RBZ nur eine vordergründige Ausrichtung auf ebendieses Verhältnis.
Die Notwendigkeit einer expliziten didaktischen Bezugnahme ist zumindest
aus der Sicht der Ausbildung im Hinblick auf die Weiterbildung zu verneinen,
denn dieser kommt ja gerade die Aufgabe der Erhaltung und des Ausbaus
des durch die Ausbildung erstellen Humankapitals zu. Wäre eine Antizipation
möglich, so wäre es ein Qualitätsmangel der Ausbildung,
diese nicht ohnehin zu realisieren. Da mithin das Postulat einer Verzahnung
von Aus- und Weiterbildung didaktisch vollkommen unsinnig ist, steht zu
befürchten, dass mit großer Wahrscheinlichkeit das tatsächlich
eintretende Verhältnis substitutiv sein wird, wie auch schon die
ökonomische Analyse gezeigt hat. Die gesellschaftlichen Konsequenzen
sind unabsehbar, sicher einschneidend, wahrscheinlich aber eine Bedrohung
des demokratischen Grundkonsenses.
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Ein rechtliches Problem für die Implementation der RBZ kann aus
Art. 7 Abs. 1 GG abgeleitet werden, wonach das gesamte Schulwesen unter
der Aufsicht des Staates steht (vgl. auch AVENARIUS 2002, 89). Nach herrschender
Meinung in Rechtsprechung und juristischer Literatur ist mit dem Begriff
der staatlichen Schulaufsicht weit mehr gemeint, als Aufsicht im Sinne
des allgemeinen Verwaltungsrechts. In ständiger Rechtsprechung hat
das Bundesverwaltungsgericht den Begriff der staatlichen Schulaufsicht
formuliert. Dieser beinhaltet die "Gesamtheit der staatlichen Befugnisse
zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens"
(BVerwGE, Bd. 6, 101 ff., hier 104). Das Bundesverfassungsgericht stellt
aber auch fest: "Die Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG
umfasst die Befugnisse des Staates zur Planung und Organisation des Schulwesens
mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen
Bürgern ... Bildungsmöglichkeiten eröffnet. Die organisatorische
Gliederung der Schule und die strukturellen Festlegungen des Ausbildungssystems,
das inhaltliche und didaktische Programm der Lernvorgänge und das
Setzen der Lernziele sowie die Entscheidung darüber, ob und inwieweit
diese Ziele von dem Schüler erreicht worden sind, gehören zu
dem staatlichen Gestaltungsbereich" (BVerfGE, Band 59, 360 ff., hier
377).
Die RBZ sollen fortan in einer weniger strengen staatlichen Aufsicht geführt
werden. Dies kann gerade als Rechtsaufsicht im Sinne des Verwaltungsrechts
gesehen werden (vgl. KONZEPT 2001, hier: Rechtsstellung und betriebswirtschaftliche
Steuerung). Um dennoch den auch weiterhin verfassungsrechtlich verankerten
Bildungsauftrag zu gewährleisten, wird vertreten, dass das hierzu
verpflichtete Land über das Verfassen von rechtssatzförmigen
Festlegungen von Lernzielen und Standards oder von Verfahren der Evaluation,
hinreichende Kontrollmöglichkeiten gegenüber den RBZ auch weiterhin
besitzt. Die Einhaltung der Vorgaben kann die übergeordnete Landesbehörde
im Zuge der ihr obliegenden Sach- und Fachaufsicht überprüfen
und, falls nötig, durch präventive und repressive Aufsichtsmittel
durchsetzen (vgl. dazu im einzelnen MAURER 1997, 532, KNEMEYER 2000, 521
f., SCHMIDT 2002, 10 f.). Dies führt zu einer massiven Änderung
der Steuerungsstruktur, die makrodidaktisch nicht ohne Auswirkungen im
Kompetenzbereich konkreten pädagogischen Handelns bleiben kann. Die
Vorgabe und Evaluation von ‚Bildungsstandards' macht jedes Curriculum
obsolet, da der Erfolg aller Lehr-Lernereignisse ausschließlich
über die evaluative Ermittlung der Einhaltung der Standards behandelt
werden kann.
Das Land kann und muss bzgl. der in einem jeden RBZ gefassten Beschlüsse
sowohl im Vorwege kontrollierend einwirken respektive in Ersatzvornahme
eingreifen. Eine solche Einflussnahme sieht sich dem pädagogischen
Problem gegenüber, dass aufgrund der messtheoretisch begründeten
Schwierigkeiten eine wirksame Kontrolle im amtlichen Gebrauch nur schwer
möglich ist. Im Widerspruch dazu sieht die Konzeptstudie gerade bzgl.
der Bildungsinhalte die Eigenverantwortlichkeit der RBZ und der mit diesen
in Bildungsnetzwerken verbundenen übrigen Akteuren vor. Das bedeutet,
dass aus rechtlichen Gründen entweder staatliche Vorgaben erfolgen,
welche die avisierte Autonomie der RBZ ad absurdum führen, oder dass
auf Eingriffe wegen des exponentiell ansteigenden Kontrollaufwandes bei
einer Vielzahl von dezentral getroffenen Beschlüssen in einer Weise
verzichtet werden muss, welche die grundgesetzliche Regelung des Art.
7 GG in Frage stellt. Auch bei Betrachtung der Rechtsfähigkeit ist
in der derzeitigen Konzeption ein Spannungsverhältnis zwischen wirtschaftlicher
Effizienzorientierung und der Erfüllung des staatlich garantierten
pädagogischen Bildungsauftrages nachzuweisen.
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Angesichts der durchaus bestehenden Defekte in der gültigen didaktischen
und makrodidaktischen Konzeption der beruflichen Bildung und angesichts
der mehr als nur prekären Haushaltslage der Schulträger nimmt
sich die Konzeption der RBZ in Schleswig-Holstein ökonomisch wie
pädagogisch vielversprechend aus. Die verstärkte Berücksichtigung
der dynamischen Anforderungen auf den Arbeitsmarkt, die Verknüpfung
der Bildungsabschnitte, die Idee, das tradierte Schulsystem unter Effizienzgesichtspunkten
neu zu organisieren, erscheinen löblich. Bei allen in diesem Beitrag
herausgearbeiteten kritischen Aspekten soll weder die Bedeutung des Weiterbildungsmarktes,
noch die Reformbedürftigkeit auf Seiten des bestehenden Schulsystems
in Abrede gestellt werden. Gleichwohl sind auch die Autoren dieser Studie
überrascht, die derzeit in Gang befindliche Realisation der RBZ auf
dem Wege in unaufhebbare Widersprüche zu finden.
Neu ist nicht die Forderung, die von vielen in den Schulen vermuteten
Ineffizienzen bei der Mittelverwendung zu beseitigen und die beruflichen
Schulen nach marktwirtschaftlichen Aspekten zu organisieren. Neu ist auch
nicht die Forderung nach einer flexibleren Ausgestaltung der Lehrinhalte
mit dem Ziel, in Zukunft in höherem Maße auf die sich dynamisch
verändernde Umwelt zu reagieren. Aufgabe der RBZ soll es sein, diese
beiden Gesichtspunkte zugleich miteinander zu verknüpfen. Die doppelte
Zielsetzung aktualisiert sich insbesondere daran, dass die Lerninhalte
nachfrageorientierter zu gestalten sind, und die Akquisition von Drittmitteln
ermöglicht wird.
Die massiven Schwierigkeiten, die aus dem Versuch resultieren, beide Aspekte
gleichzeitig einer Lösung zuzuführen, führen zu der Erwartung,
dass die postulierte Stärkung pädagogischer Effektivität
zum Opfer wirtschaftlich bestimmter Effizienz wird. In den geführten
Expertengesprächen konnte in keinem Fall eine ausreichende Risikoanalyse
im Vorwege der organisationalen Maßnahmen konstatiert werden. Die
Konzeptstudie zeigt, dass der Akzent der Veränderungen in dem Versuch
liegt, die beruflichen Schulen in rentabilitätsorientierte Dienstleistungsunternehmen
zu überführen. Bei der Abwägung pädagogischer Chancen
und Gefahren zeigen sich die geschaffenen Anreizstrukturen für die
schulischen Akteure faktisch unausgewogen.
Das bestehende Berufsbildungssystem zeichnet sich durch seinen dualen
Aufbau aus betrieblicher Ausbildung auf der einen und schulischer Ausbildung
auf der anderen Seite aus. Diese komplementäre Ausbildungsstruktur
wird dadurch ermöglicht, dass praktisch eine Trennung der Kompetenzen
bezüglich schulischer und betrieblicher Lehrinhalte gewährleistet
ist. Die Dualität der Lernorte wird nicht in Frage gestellt, doch
wird in der Konzeptstudie der Lernort Schule dem Lernort Betrieb - zugleich
maßgeblicher Weiterbildungsnachfrager - funktional untergeordnet.
Zumindest wird das RBZ einem massiven Interessendruck durch die Betriebe
ausgesetzt, der sich bislang nur auf einer höheren gesellschaftlichen
Ebene artikulieren konnte, was eine gewisse Filterwirkung sicherstellte.
Zwar soll die staatliche Finanzierung, Durchführung und Kontrolle
der Erstausbildung weiterhin erhalten bleiben, doch sollen die staatlichen
Einflüsse über gesetzlich verankerte Rahmenregelungen gering
gehalten werden.
Die rechtliche Grundposition steckt trotz der Tatsache, dass bereits eine
Reihe von Pilotschulen zu RBZ umgewandelt worden sind, in fundamentalen
und bislang nicht hinreichend thematisierten Widersprüchen: Die Möglichkeit
des Staates zur Sicherstellung des Bildungsauftrages reduziert sich darauf,
aufgrund der ihm verbleibenden Kompetenz in die Entscheidungen des laufenden
Schulbetriebes regelnd einzugreifen. Einerseits jedoch würde der
Staat so die intendierte Autonomie, die Flexibilität und vor allem
die Planungssicherheit der RBZ bereits im Keime ersticken, andererseits
wäre in Zweifelsfällen unverändert der Verwaltungsrechtsweg
zu beschreiten. Dabei stellt sich allerdings das Problem, dass gerade
im Bildungssektor erhebliche Ermessensspielräume bestehen, die durch
richterliche Entscheidung aus pädagogischer Hinsicht kaum zufriedenstellend
auszufüllen sind: Gemäß einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
(AktZ 6 C 5.00; 13.12.2000) ist entschieden, dass außerhalb formaljuristischer
Aspekte pädagogische Zielsetzungen einer richterlichen Überprüfung
i.W. nicht offen stehen.
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In der Hoffnung auf finanzielle Erleichterung gibt der Staat seine Kompetenzen
in erheblichem Maße ab. In diesem Zusammenhang ist die Motivationslage
der mit diesen Kompetenzen neu beauftragten schulischen und betrieblichen
Entscheidungsträger darauf zu überprüfen, ob sie zur Erhaltung
des öffentlichen Bildungsauftrags geeignet sind. Die RBZ sollen einerseits
die staatlichen Haushaltsmittel ausschließlich für den Erhalt
der schulischen Ausbildung einsetzen, und andererseits nur auf den Weiterbildungsmarkt
versuchen Einnahmen zu erzielen. Gleichzeitig jedoch sollen sie zu Gunsten
einer effektiveren Ausbildung Aus- und Weiterbildungsinhalte verknüpfen
und nachfrageorientiert ausgestalten. Wie gezeigt, führt diese Verknüpfung
von Aus- und Weiterbildung allerdings zur simultanen Ausführung der
beiden Lesarten des ökonomischen Prinzips. Aufgrund der anthropologischen
Grundannahme des "homo oeconomicus" liegt es auf der Hand, dass
die RBZ geneigt sein werden, ihre Arbeitskraft, aber auch die ihnen zur
Verfügung stehenden Mittel vermehrt in den Dienst des Bereichs zu
stellen, den sie aktiv gestalten können. Dass hiervon die Mittelverwendung
des Globalbudgets unberührt bleiben soll, muss nicht zuletzt deshalb
bezweifelt werden, weil dem RBZ eine Vielzahl von Instrumenten zur Verfügung
gestellt werden ("Geld statt Stellen", Personal- und Finanzautonomie)
die sich eignen, die staatlichen Mittel nicht nur ausschließlich
in den Dienst des öffentlichen Auftrags zu stellen. Trotz der stets
beteuerten und am Unterrichtsausfall deutlich erkennbaren generellen Ressourcenknappheit
in den Schulen wird man sich wundern, wie viel freie Kapazitäten
(Lehr- und Sachressourcen) sich plötzlich werden finden lassen. Der
Anreiz einer Zweckentfremdung staatlicher Haushaltsmittel wird wenigstens
immer dann gegeben sein, wenn sie aufgrund der festgestellten Bildungsnachfrage
effizient erscheint.
Die Konzeptstudie betont den Konsens, dass die beruflichen Schulen mehr
als bisher wie moderne Dienstleistungsunternehmen zu betreiben sind. Aus
wirtschaftlicher Sicht steht in ähnlich breiter Übereinstimmung
fest, dass moderne Dienstleistungsunternehmen nur dann funktionieren können,
wenn sie mit den angebotenen Dienstleistungen in der Lage sind, langfristig
auch Gewinne zu erzielen. Dass es den Autoren der Konzeptstudie bei dem
Vergleich von RBZ mit Dienstleistungsunternehmen nur darum ging, die Marktnähe
zu beschreiben, kann folglich nicht angenommen werden.
Auch wenn ein breiter gesellschaftlicher Konsens bzgl. des Ziels der Vermittlung
von Schlüsselqualifikationen auch in den Beruflichen Schulen besteht,
darf aufgrund externer Effekte bezweifelt werden, ob dies auch noch dann
Gültigkeit behält, wenn die Wirtschaft fortan in die Rolle des
Finanzgebers treten soll. Die von wirtschaftlicher Seite geäußerte
Kritik am bestehenden Schulsystem besteht nicht zuletzt darin, dass die
Schulen zu wenig direkt verwertbare Qualifikationen vermitteln. Ein Anreiz
für private Investoren, in RBZ zu investieren, besteht nur, wenn
zu Lasten der staatlichen Bildungsziele eine Einflussnahme auf die Ausbildungsinhalte
ermöglicht wird.
Aber auch an der pädagogischen Zielsetzung der Konzeptstudie bestehen
erhebliche Zweifel. Schon 1974 hat MERTENS mit seiner "Obsoleszenztheorie"
die These aufgestellt, dass gerade in einem dynamischen Umfeld die pädagogischen
Ziele des staatlichen Bildungswesens nicht darin liegen dürfen, den
Schwerpunkt auf unmittelbar verwertbare Qualifikationen zu legen. Vielmehr
sollte gerade dort die Vermittlung von allgemeinen Schlüsselqualifikationen
eine zentrale Bedeutung haben. Aufgrund der sich immer weiter reduzierenden
Halbwertzeit der Verwertung von qualifizierten Bildungsinhalten ist zu
befürchten, dass langfristig das Bildungsniveau ganz im Gegensatz
zur erklärten ministeriellen Absicht sinken wird. Auf jeden Fall
wird deutlich, dass bei der modernistischen public-private finance der
RBZ die berufsspezifische und kurzfristig verwertbare Weiterbildung gegenüber
der Vermittlung allgemeiner Schlüsselqualifikationen weiter an Bedeutung
gewinnen wird.
Weder die geplante Rechtsfähigkeit, noch eine Personal- oder Finanzautonomie
sind rein pädagogisch betrachtet erforderlich. Statt dessen bergen
sie wie gezeigt vielfältige neue Gefahren. Nicht zuletzt die Möglichkeit
der Zahlungsunfähigkeit eines RBZ erweist, dass sich das Augenmerk
fort von der pädagogischen Effektivität in Richtung einer akzentuierten
Verfolgung ökonomischer Effizienz verschiebt. Obwohl Kosteneinsparungen
zu erwarten sind, kann nach dem derzeitigen Stand der Konzeptionen von
RBZ in Schleswig-Holstein keine ökonomische Effizienzsteigerung garantiert
werden. Unter den gegebenen Bedingungen wird die tatsächliche Entwicklung
für die RBZ je nach regionaler Wirtschaftskraft und je nach Schulprofil
(kaufmännisch, gewerblich-technisch, sozialwirtschaftlich etc.) höchst
unterschiedliche Resultate hervorbringen. Wird das halbwegs erklärte,
halbwegs verdeckte zentrale Motiv der Umwandlung in RBZ, nämlich
die Rückführung der Belastung des Fiskus durch Aufgaben in der
beruflichen Bildung konsequent umgesetzt, ist ein Konzentrationsprozess
und ein Schulsterben nach dänischem Muster mehr als wahrscheinlich
(vgl. BANK 2003 a, 97).
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