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Beitrag von DIETMAR TREDOP (Universität Oldenburg)Zur Funktion des Personalmanagement im Neuen Steuerungsmodell
als zentrales Instrument
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Inhalt:
1 Einleitung
2 Inhaltliche Ausformungen der Schulautonomie
3 Das Neue Steuerungsmodell als Folie der Reformbestrebungen
3.1 Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im Schulbereich
3.2 Übertragbarkeit des Neuen Steuerungsmodells auf
den Schulbereich
4 Personalmanagement auf strategischer und operativer Ebene
4.1 Strategische Ebene des Personalmanagement
4.2 Operative Ebene des Personalmanagement
5 Ausblick
1 Einleitung
Aktuell erfährt im Rahmen der Diskussion um teilautonome Schulen
der Begriff "Kompetenzzentrum" eine erhöhte Bedeutung.
Dieser findet zwar einerseits in vielen Bereichen Anwendung, weist aber
andererseits erhebliche Unschärfen auf. Bezogen auf Schule lassen
sich trotz fehlender Präzision drei wesentliche Merkmale identifizieren,
die mit dem Konstrukt "Kompetenzzentren" verbunden sind:
1. Verstärkte Kooperation,
2. Erweiterung des Aufgabenspektrums und
3. Ausweitung der Autonomie.
Gerade das Merkmal der erweiterten Autonomie nimmt im Rahmen der Diskussion
um Kompetenzzentren eine wesentliche Funktion ein, was sich an den verschiedenen
Modellversuchen, wie z. B. ProReKo, ablesen lässt. Bei näherem
Hinsehen erweist sich der Begriff der Autonomie als sehr vielschichtig,
da stets der jeweilige historische Kontext zu berücksichtigen ist.
Während in der Reformpädagogik eine "Autonomie der Pädagogik"
und in den 1970er Jahren eine "Demokratisierung der Schule"
verfolgt wurden, ist seit den 1990er Jahren eine stärker betriebswirtschaftliche
Ausrichtung erkennbar (vgl. z. B. BLK 2003, 4; STIEPELMANN 2003, 6; BERKA
2002, 86f.)(Einschränkend muss erwähnt
werden, dass bereits die "Partizipationsempfehlung" des deutschen
Bildungsrates aus dem Jahre 1973 ökonomische Argumentationsfiguren
beinhaltet hatte (vgl. DEUTSCHER BILDUNGSRAT 1973, 25).). Neben
den Begriffen "Demokratisierung" und "Partizipation"
treten nun verstärkt betriebswirtschaftlich gefärbte Begriffe
wie "Dezentralisierung", "Effektivität" und "Effizienz"
in den Vordergrund.
Da diese "neue" Autonomie ein verändertes, umfangreicheres
Aufgabenspektrum für die Einzelschule zur Folge hat, erscheint eine
neue Steuerungslogik im Schulbereich notwendig. Auf staatlicher Seite
meint neue Steuerung schwerpunktmäßig die Suche nach funktionierenden
Selbststeuerungsmodellen für Schulen, da die Einzelschule als der
eigentliche Motor der Schulentwicklung gilt. Ziel ist es, die Nachteile
des bisherigen bürokratischen und zentralistischen (Schul-)Systems
zu überwinden. Diese Entwicklung steht im Einklang mit der übergeordneten
Reformentwicklung des Staates und der Verwaltung, wonach die Eigenverantwortung
des Einzelnen gestärkt und die Selbststeuerungspotenziale der Gesellschaft
befördert werden sollen (vgl. BMI 2000, 9).
Vor diesem Hintergrund liegt die Zielsetzung des Artikels darin, in einem
ersten Schritt den bimentalen, d. h. pädagogischen und betriebswirtschaftlichen
Charakter des Neuen Steuerungsmodells als einen möglichen Management-Ansatz
zur konkreten Ausformung einer erweiterten Autonomie der Einzelschule
vorzustellen. Hierdurch werden die damit verbundene Ausweitung des Aufgabenspektrums
der Einzelschule in ihrem interdependenten Zusammenhang aufgezeigt und
zugleich die für die Umsetzung der Idee teilautonomer Schulen notwendigen
Bedingungen skizziert. Aufbauend auf diesen allgemeinen Ausführungen
wird in einem zweiten Schritt auf konkreter Ebene der Bereich "Personalmanagement"
als ein wesentliches Instrument des Neuen Steuerungsmodells sowohl auf
strategischer als auch operativer Ebene dargestellt.
2 Inhaltliche Ausformungen der Schulautonomie
Die Forderungen nach Selbstverwaltung, Eigenverantwortung und Selbststeuerung
kumulieren in dem seit den 1990er Jahren verwendeten Begriff der Schulautonomie
(vgl. STIEPELMANN 2003, 114). Die Forderungen nach einer erhöhten
Verantwortung durch die Einzelschule speisen sich zum einen aus den Entwicklungen
und Erfahrungen aus dem Bereich der öffentlichen Wirtschaft und zum
anderen aus der Kritik an der verwalteten Schule.
Schulautonomie meint im Kern Delegation von Verantwortung für die
Unterrichtsgestaltung, für die Mittelverteilung und für die
allgemeine Schulorganisation an die Einzelschule unter Beachtung geltender
Gesetze und Lehr- bzw. Rahmenpläne. Vor dem Hintergrund des Artikels
7, Absatz 1 im GG kann Schulautonomie nur in der Weise interpretiert werden,
dass der Einzelschule in Autonomiebereichen ein gewisser Autonomiegrad
zugesprochen wird. Die einzelnen Bereiche lassen sich dabei unterteilen
in die folgenden vier Dimensionen:
1. Autonomie im pädagogischen Bereich,
2. Autonomie im finanziellen Bereich,
3. Autonomie im personellen Bereich und
4. Autonomie im administrativ-organisatorischen Bereich.
Der durch diese erhöhte Eigenverantwortung verbundene Gestaltungsspielraum
setzt jedoch auch eine Gestaltungsfähigkeit und -bereitschaft bei
den Beteiligten voraus. Es stellt sich im Zuge der dritten Autonomie-Welle
mithin die Frage nach einem geeigneten Managementansatz für die Einzelschule.
Nur so lässt sich der erweiterte Gestaltungsspielraum auch wirkungsvoll
nutzen, wobei zu berücksichtigen ist, die Gestaltungsspielräume
in den genannten Autonomiebereichen in ihrem Zusammenhang zu betrachten.
Dies gilt auch für Autonomiebestrebungen innerhalb der einzelnen
Autonomiebereiche. So macht es bspw. im Autonomiebereich Personal wenig
Sinn ein Personalentwicklungs- und Personalbeurteilungssystem aufzubauen,
ohne systematische Überlegungen im Hinblick auf ein entsprechendes
Belohnungs-/Anreizsystem zu schaffen, das über Ankündigungsrhetorik
hinausgeht (vgl. hierzu auch BELLENBERG/BÖTTCHER 2002, 100ff.). Betrachtet
man hingegen die zz. laufenden Reformbestrebungen, so zeigt sich, dass
häufig die Notwendigkeit der interdependenten Sichtweise nicht explizit
berücksichtigt wird (zu den Interdependenzen vgl. auch Kapitel 3.1).
Als Folge eines fehlenden Gesamtkonzeptes und einer fehlenden übergeordneten
Zielsetzung ergeben sich Missverständnisse und Fehlentwicklungen,
die die Reformbestrebungen einer immer undifferenzierten Kritik aussetzen
(vgl. hierzu auch DUBS 2001, 419). Durch die punktuelle Umsetzung liegt
zudem die Gefahr in der Entstehung von Dysfunktionalitäten, die letztlich
sogar zum Scheitern der Reform(en) führen können.
Das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
(hiernach: KGST) entwickelte "Neue Steuerungsmodell" als Reformkonzept
für die öffentliche Verwaltung ebnet einen Weg, der Vereinzelung
der verschiedenen schulischen Reformvorhaben erfolgreich zu begegnen.
Durch die Zusammenführung der häufig isolierten Reformbestrebungen
könnten diese unter einem gemeinsamen Leitmotiv zusammengeführt
werden: Dem Bemühen um eine auf Eigenverantwortung ausgerichtete
Schule durch eine veränderte Steuerungslogik und Führungsorganisation
unter expliziter Berücksichtigung des Kernprozesses von Schule. Durch
diesen Ansatz können ferner die an die Einzelschule angeforderten
Ansprüche inhaltlich beschrieben werden, so dass zugleich die notwendigen
Bedingungen benannt werden können, unter denen eine teilautonome
Schule zu verwirklichen wäre.
3 Das Neue Steuerungsmodell als Folie der Reformbestrebungen
Fragen der Verwaltungsmodernisierung sind seit Jahrzehnten immer wieder
Tagesordnungspunkt, so dass die jüngsten Reformbemühungen auch
eher als Fortführung eines kontinuierlichen Anpassungsprozesses zu
verstehen sind. In der Bundesrepublik orientieren sich die meisten Reformbemühungen
in der öffentlichen Verwaltung zz. am Neuen Steuerungsmodell (hiernach:
NSM) (vgl. DRESCHER 1999, 163). Diese "deutsche Version des New Public
Management" wurde mit zeitlicher Verzögerung seit Beginn der
1990er Jahre von der KGST eingeführt und ist eingebettet in die internationale
Bewegung des New Public Management (hiernach: NPM).
Dieser gegenwärtig keinesfalls abgeschlossene Reformprozess kann
als Wandel vom Bürokratiemodell Max Webers interpretiert werden.
Im Gegensatz zum Bürokratiemodell liegt beim NPM kein neues konzeptionell-einheitliches
Modell vor. Vielmehr steht sowohl das NPM als auch das NSM für einen
Sammelbegriff weltweiter Reformbewegungen, die durch ein breites Spektrum
relativ heterogener Ansätze, Schwerpunkte und Reforminstrumente gekennzeichnet
sind (vgl. BUDÄUS 2003a, 5). Es zeigt sich ein Kontinuum von vereinzelter
Privatisierung bzw. gestärkten Wettbewerbselementen (z. B. USA, Australien
und Deutschland) bis hin zu einer ausgesprochen privatwirtschaftsnaher
und allein auf Marktkräfte vertrauenden Reformrichtung (z. B. Großbritannien
und Neuseeland) (vgl. SCHRÖTER/WOLLMANN 2001, 79f.). Trotz unterschiedlicher
Ausprägungen des NPM und NSM lässt sich eine allgemeine Grundorientierung
erkennen, die durch eine generelle Hinwendung zu mehr Ökonomie, zu
mehr marktorientierter Steuerung, Wettbewerb und Managementkonzepten gekennzeichnet
ist (vgl. BUDÄUS 2003a, 5).
Neben den generellen Gemeinsamkeiten gibt es zwischen dem NSM und dem
NPM im Hinblick auf die konkrete inhaltliche Ausformung jedoch auch wesentliche
Unterschiede. Im Vergleich zum NPM legt das Konzept des NSM den Fokus
auf die Binnenstruktur öffentlicher Verwaltung. Im Vordergrund stehen
demnach Vorschläge für eine Reform der internen Verwaltungsführung
wie neuartige Organisationsformen, Personalkonzepte, Steuerungsinstrumente
oder Technikanwendungen (vgl. SCHRÖTER/WOLLMANN 2001, 71). Insofern
sind externe Schulstrukturreformen wie beispielsweise Bildungsgutscheine
oder das Outsourcen von Bereichen im Prinzip nicht auf der Folie des NSM
diskutierbar.
Wie bereits oben angedeutet, stellt das NSM selbst in Deutschland kein
einheitliches Konzept dar, sondern weist von Bundesland zu Bundesland
und von Kommune zu Kommune eine anders gelagerte formale wie inhaltliche
Ausformung auf. Aus Sicht der "Hamburger Version des NSM" bieten
sich die folgenden Instrumente an (vgl. im Folgenden FHH-FB-PROVI, 1997,
1; BRAUN 2003, 16):
1. Budgetierung,
2. Leistungs- bzw. Zielvereinbarungen,
3. Leistungen bzw. Produkte,
4. Kennzahlen,
5. Kosten- und Leistungsrechnung,
6. Qualitätsmanagement,
7. Controlling bzw. Evaluation und
8. Personalmanagement.
Diese Instrumente sollen die von der KGST (1993, 9ff.) identifizierten
Steuerungslücken und -mängel öffentlicher Verwaltung beheben
und verfolgen dabei insbesondere drei Zielsetzungen (vgl. im Folgenden
JANN 2001, 85ff.):
1. Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur.
2. Umorientierung von der Input- zur Outputsteuerung mit der Zielsetzung einer dezentralen Ressourcenverantwortung.
3. Aktivierung der neuen Struktur durch Wettbewerb und Kundenorientierung.
Obwohl die genannten Instrumente auch einzeln umgesetzt werden könnten,
besteht die Stärke dieser Konzeption gerade in dem interdependenten
Zusammenhang der Instrumente. Dieses Gesamtkonzept weist neben diesem
kreisstrukturellen zugleich einen bimentalen Charakter in der Form auf,
als pädagogisch-qualitative und betriebswirtschaftlich-quantitative
Elemente integriert darstellbar sind.
3.1 Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im Schulbereich
Im betriebswirtschaftlich-quantitativen Bereich erfolgt durch die Verbindung
von Budgetierung und Leistungsvereinbarung eine Input-Output-Verknüpfung.
Den Output bilden dabei die Leistungen/Produkte. Für die Ermittlung
von (Kosten-)Kennzahlen als Grundlage für die Budgetierung bedarf
es zur Herstellung der notwendigen Informationen und als Nachweis eine
Kosten- und Leistungsrechnung sowie eines Controlling. Die Ziele der Kostensteuerung
und eine verursachungsgerechte Zuordnung zu den Leistungen können
z. B. dadurch unterstützt werden, dass im Rahmen eines Schulprogramms
die zu erbringenden Produkte durch Leistungsvereinbarungen definiert werden.
Hierdurch erfolgt eine Abstimmung der Ziele, Aufgaben und Ergebnisse.
Diese dezentralen Entscheidungen im Hinblick auf die Ressourcen gehen
mit dezentralen Entscheidungen im Hinblick auf die Schul- und Unterrichtsorganisation
einher. Es erfolgt mithin eine bimentale Verknüpfung von betriebswirtschaftlich-quantitativen
mit pädagogisch-qualitativen Aspekten.
Zu nennen ist hier vor allem der Aufbau eines Qualitätsmanagement,
wodurch die Schul-/Unterrichtsqualität gesichert und entwickelt werden
soll. Eine Möglichkeit stellt hierbei neben dem EFQM und der ISO
9000:2000 insbesondere das bereits erwähnte Schulprogramm dar (vgl.
auch Kapitel 4.1). Um die im Schulprogramm vereinbarten Ziele im Hinblick
auf die Schul-/Unterrichtsqualität zu erreichen, bedarf es zum einen
des Instruments der Zielvereinbarung zwischen Lehrenden und Schulleitung
sowie zwischen Einzelschule und Schulaufsicht. Zum anderen besteht die
Notwendigkeit eines Globalbudgets und Mitwirkungsrechten bei der Personalauswahl
und -entwicklung. Das Schulprogramm könnte so gleichsam als Folie
der neuen Schulsteuerung dienen. Die im Schulprogramm festgelegten Ziele
sind ferner durch ein externes bzw. internes Controlling durch die Schulaufsicht
bzw. die Einzelschule zu evaluieren, so dass eine Qualitätssicherung
und -entwicklung gewährleistet ist.
Das Personalmanagement übernimmt zwei Aufgaben: Einerseits dient
es auf strategischer Ebene dazu, im Vorwege Akzeptanz und Verständnis
für die Idee teilautonomer Schulen zu befördern. Andererseits
können auf operativer Ebene die damit angestrebten Ziele durch eine
Aus- und Weiterbildung umgesetzt werden (vgl. Kapitel 4). Zudem ist für
den Bereich der Personalentwicklung zusätzlich ein entsprechendes
Controlling notwendig, das nicht ausschließlich auf Zufriedenheitsbögen
am Ende einer Maßnahme zu reduzieren ist.
Diese Beispiele zeigen an, dass sich die "Hamburger Konzeption"
des NSM für den Schulbereich deshalb anbietet, weil sich hierdurch
zum einen wesentliche, bereits praktizierte Reformvorhaben unter einem
Gesamtkonzept zusammenführen lassen. Zum anderen kann durch die Einbindung
bisheriger Reformvorhaben an Erfahrungen (inklusive systemspezifischer
Sprachmuster) der Schulen angeknüpft werden.
3.2 Übertragbarkeit des Neuen Steuerungsmodells
auf den Schulbereich
Wie bereits angedeutet, präsentieren sich die Bestrebungen um eine
erweiterte Autonomie vor dem Hintergrund der dritten Autonomie-Welle und
der aktuellen Reformvorhaben als ein Bündel von pädagogischen
und betriebswirtschaftlichen Argumentationslinien, ohne diese Linien allerdings
konsequent in ein Gesamtkonzept zu überführen und die sich daraus
ergebenden Impulse fruchtbar zu machen. Bereits aus der Denkschrift NRW
geht hervor, dass das pädagogisch wünschenswerte "Haus
des Lernens" nur zu erreichen ist, wenn auf Basis managementorientierter
Argumentationslinien die Einzelschule in die Teilautonomie entlassen wird
(vgl. BILDUNGSKOMMISSION NRW 1995, 154). Den damit impliziten Forderungen
nach neuen Steuerungsmodellen im Schulbereich fehlt zz. jedoch ein integratives
Fundament, das die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Reformvorhaben
aufzeigt.
Zurückzuführen ist dies zum Großteil darauf, dass das
Thema "Schulautonomie" in der (berufs- und wirtschaftspädagogischen)
scientific community bisher kaum auf anschlussfähige Resonanz gestoßen
ist. Deswegen ist es nicht weiter verwunderlich, wenn in Deutschland die
Einbindung des Neuen Steuerungsmodells als Konzept zur Ausformung einer
erweiterten Eigenständigkeit der Einzelschule kaum erörtert
worden ist (Ausnahmen hierzu bilden STIEPELMANN 2003; STEINBUß 2000;
LANGE 1999 und KGST 1996).
Dabei ist die inhaltliche Schnittmenge mit anderen Bereichen der öffentlichen
Verwaltung relativ groß, wie die vielen schulischen Reformprojekte
anzeigen, bei denen die im NSM formulierten Zielsetzungen und Instrumente
als wiederkehrende Elemente zu identifizieren sind (vgl. z. B. ProReKo
sowie BLK 2003). Der Unterschied besteht häufig darin, dass diese
inhaltlichen Schnittmengen formal mit anderen Begriffen besetzt werden,
die nicht einem "NSM-Vokabular" folgen. Dies wird insbesondere
durch die Begriffe "Controlling" und "Evaluation"
deutlich, die, obwohl aus unterschiedlichen Disziplinen stammend, an sich
sehr große Überschneidungen aufweisen (vgl. hierzu auch HÄRING
2003, 12ff.; für weitere Beispiele vgl. TREDOP 2003, 218f.). Als
weiterer Beleg sind die Vorschläge der Kommission zur Lehrerbildung
in Hamburg zu nennen. Die Kommission spricht sich explizit aus für
ein Qualitätsmanagement und eine interne und externe Evaluation aus,
fordert die Verwendung und Ausgestaltung von Leistungsvereinbarungen,
den Ausbau der Personalentwicklung, -beurteilung, -auswahl und von Anreizsystemen
im Rahmen eines Personalmanagement (vgl. KEUFFER/OELKERS 2001, 15; 85ff.).
Ferner zeigen die bisherigen Erfahrungen der Schweiz mit ihrer Version
des NPM, wie eine Verknüpfung zwischen Schulautonomie und NPM aussehen
kann (vgl. THOM/ZAUGG 2001 sowie THOM et al. 2002).
Zudem handelt es sich beim NSM um ein an den örtlichen Bedürfnissen
und Rahmenbedingungen orientiertes Reformkonzept. D. h. es ist als Skizze
der unverzichtbaren Mindestanforderungen zu verstehen und nicht als einfache
Handlungsanweisung im Sinne eines Patentrezeptes. Von daher greift m.
E. auch nicht die Kritik, das NSM sei lediglich eine extern formulierte
Logik (vgl. DASCHNER 2002, 13) und von daher nicht auf den Bereich Schule
anzuwenden.
Ein (Schul-)Managementansatz, wie es das NSM darstellt, darf jedoch nicht
unreflektiert betriebswirtschaftliche Erkenntnisse auf den Schulbereich
übertragen. Die zentrale Aufgabe jedes Management ist stets in der
Sicherstellung der Wirksamkeit im Kernbereich einer Organisation zu sehen
(vgl. RIECKE-BAULECKE 2002, 10). Für einen Schul-Managementansatz
bedeutet dies vor dem Hintergrund der in den Schulgesetzen formulierten
Bildungs- und Erziehungsziele primär die Wirksamkeit von Lernprozessen
sicher zu stellen. Gerade dies sieht das NSM vor, indem dort eine Konzentration
auf die Kernkompetenzen angestrebt wird (vgl. JANN 2001, 84). Ohne diese
Berücksichtigung würden ökonomische Sprachmuster als Eindringen
in das pädagogische System interpretiert, mit der Folge großer
Widerständen seitens der Betroffenen im System Schule (vgl. hierzu
auch Kapitel 4.1).
Es genügt demnach nicht, dass die Beförderung bimentaler Argumentationslinien
einzig auf formaler Ebene proklamiert wird, wie es in den Konzeptpapieren
und Handreichungen der zuständigen Schul- und Kultusministerien (noch)
ablesbar ist. Damit es nicht bei einer bloßen Ankündigungsrhetorik
bleibt, sollte eine Umsetzung personell wie finanziell gesichert sein.
Neben dieser Absicherung bedarf es für die konkrete Umsetzung der
Idee teilautonomer Schulen neben einer Qualifizierung insbesondere der
Einsicht und des aktiven Engagements der Beteiligten an diesem Veränderungsprozess.
Dementsprechend nimmt das NSM-Element "Personalmanagement" in
seiner strategischen und operativen Dimension eine wesentliche Rolle als
zentraler Unterstützungsprozess zur Umsetzung des NSM ein. Ein Kompetenzzentrum
lässt sich nur als solches bezeichnen, wenn die Betroffenen den Willen
und die Fähigkeit besitzen, die angeforderten Kompetenzen einzusetzen.
4 Personalmanagement auf strategischer und operativer
Ebene
Mit der Idee teilautonomer Schulen ist ein Paradigmenwechsel erkennbar,
bei dem die Lehrenden stärker als bisher in schulspezifische betriebswirtschaftliche
Prozesse involviert werden sollen (vgl. auch BLK 2003, 15). Eine ausschließliche
Konzentration der Lehrenden auf den Bereich "Unterricht" reicht
insofern nicht mehr aus, wodurch verstärkt Fragen des Personalmanagement
in den Vordergrund treten.
Personalmanagement bzw. Human Resource Management kann dabei definiert
werden als die Gesamtheit aller Ziele, Strategien und Instrumente, die
das Verhalten aller Beteiligten prägen und gestalten. In der Version
des Michigan-Ansatzes werden primär die Teilfunktionen Personalauswahl,
Leistungsbeurteilung, Personalentwicklung sowie Anreiz/Belohnung benannt
(vgl. KORINTENBERG 1997, 90f.). Die angeführten Teilfunktionen sollten
jedoch um die Personalplanung und -freisetzung ergänzt werden (vgl.
OECHSLER/VAANHOLT 1998, 159f.), wobei die proaktive Personalplanung von
grundlegender Bedeutung für die übrigen Teilfunktionen des Personalmanagement
ist und das Bindeglied zur Strategieorientierung herstellt (vgl. OECHSLER
2003, 204).
Die wesentliche Funktion des Personalmanagements (hiernach: PM) im Reformprozess
lässt sich auf zwei Ebenen identifizieren. Auf der strategischen
Ebene geht es vornehmlich um die Sensibilisierung und Einsicht der Beteiligten
für den Veränderungsprozess und in die "innere Logik"
des NSM-Ansatzes. Daneben besteht auf der operativen Ebene insbesondere
ein erheblicher Bedarf an Maßnahmen im Bereich der Aus- und Weiterbildung,
die sich durch die erweiterte Autonomie ergeben.
4.1 Strategische Ebene des Personalmanagement
Auf strategischer Ebene zeigt sich die Bedeutung eines PM darin, dass
es eine Akzeptanz für Veränderungsprozesse befördern sollte,
da sich ein strategisches PM einerseits vornehmlich auf das Gesamtsystem
und die dazugehörigen (möglichen) Problemfelder bezieht und
sich andererseits überwiegend mit der langfristigen Zielfindung und
-festlegung befasst.
Aus strategischer Sicht bedarf es deshalb vor Einführung eines solchen
umfassenden Veränderungsprozesses, wie es mit der Schulautonomie-Idee
verbunden ist, der Akzeptanz der Beteiligten. Ohne eine identitätsstiftende
Perspektive bleiben sie Getriebene extern induzierter Veränderungsansätze
und werden nicht selbst zum wesentlichen Motor der Entwicklung. Wie das
Beispiel der Lernfeld-Curricula anzeigt, können Schulreformen nicht
von oben verordnet und gleichsam übergestülpt werden. Ohne diese
grundlegende Veränderung der Handlungs- und Sichtweisen wird Schulautonomie
anderenfalls ins Leere laufen.
Auch wenn für Lehrende an berufsbildenden Schulen der Umgang mit
betriebswirtschaftlichen Begrifflichkeiten zum tagtäglichen Unterrichtsvokabular
gehört, besteht außerhalb des Unterrichts eine Skepsis gegenüber
betriebswirtschaftlichen Methoden und Instrumenten, wie Management, Führung,
Controlling oder Kostenrechnung (vgl. DUBS 2001, 420; 1997, 59; SZEWCZYK
2002, 15). Eine ähnliche Problematik zeigte sich auch bei Einführung
des NSM in die öffentliche Verwaltung (vgl. für Hamburg DURING
2003 und BRAUN 2003; bezogen auf die Reorganisation der öffentlichen
Personalverwaltung zum Personalmanagement vgl. OECHSLER 2003).
Dies sind Indizien, die gegen eine einfache Übersetzung des NSM auf
den Schulbereich sprechen, da das NSM primär dem System "Wirtschaft"
entstammt und es sich insofern um ein betriebswirtschaftlich orientiertes
Konzept handelt. Eine Verknüpfung mit dem System "Pädagogik",
das Schule als pädagogische Institution betrachtet, erscheint unter
diesen Bedingungen schwierig. REBMANN et al. (2003, 67) weisen deshalb
zu Recht darauf hin, dass von einer "Koinzidenz" nicht bereits
schon dann gesprochen werden kann, wenn einzelne Bedeutungen in verschiedenen
Systemen sprachlich gleich lautend verwendet werden. Vielmehr ist auf
die systemspezifische Bedeutung zu achten. Die inhaltliche Bedeutung von
Begriffen muss demnach stets vor dem Hintergrund der von den Individuen
im jeweiligen System konstruierten Wirklichkeit berücksichtigt werden,
da anderenfalls kaum eine Resonanzfähigkeit gegeben ist. So kann
das Schulprogramm im Gegensatz zu EFQM und ISO an vorhandene Erfahrungen
der Betroffenen anknüpfen, da Jahresberichte und Jubiläumsschriften
ex-post Schulprogramme darstellen, denen lediglich die zielbestimmende
und zukunftsorientierende Formulierung fehlt. Die Beteiligten müssen
sich demnach nicht erst eine fachfremde QM-Sprache aneignen, um damit
umgehen zu können.
Beim NSM darf es deshalb nicht um ein "marktförmiges Zurichten"
der Schulen gehen, sondern um die sinnvolle Nutzung dieser Konzeption.
Wird bspw. der Begriff "Produkt" vor dem Hintergrund der systemspezifischen
Bedeutung gedeutet, dann verbindet man im pädagogischen System damit
schnell eine bloße Ökonomisierung oder gar Trivialisierung
des pädagogischen Auftrags und seiner Umsetzung, während im
System Wirtschaft damit eine allgemeine Bezeichnung für Dienstleistungen
und Güter gemeint ist. Da im Rahmen des NSM Produkte die Funktion
von Informationsträgern einnehmen, sollten diese stets abgestimmt
sein auf den Kernprozess von Schule (vgl. z. B. die Vorschläge von
SCHEDLER 2002 zur schulspezifischen Produktbildung).
Der hierfür notwendige infrastruktuelle Rahmen könnte durch
das Schulprogramm bereitgestellt werden, indem es als gemeinsame Kommunikationsplattform
bzw. Entscheidungsarena im Sinne von KIRSCH (1997) dient. Die Beteiligten
könnten so über gemeinsam getragene Zielvereinbarungen einen
synreferenziellen Bereich bilden (vgl. hierzu HEJL 1994, 113), so dass
sich eine gemeinsame sinnstiftende Sprache entwickelt. Dass die hierfür
notwendigen Kommunikations- und Kooperationsstrukturen nicht vorauszusetzen
sind, zeigt sich in der Vielzahl an Reformprojekten, bei denen immer wieder
Defizite in Teamentwicklungsprozessen genannt werden.
Um diesen Weg ebnen zu können, müsste hier u. a. ein strategisches
PM ansetzen. D. h. es sollte bereits vor Einführung einer solchen
Innovation eine gezielte Aus- und Weiterbildung initiiert werden. Zum
einen könnten mit den Beteiligten die Möglichkeiten und Grenzen
betriebswirtschaftlich gefärbter Kategorien und Instrumente wie Wettbewerb,
Kundenorientierung, Controlling, Führung etc. bezogen auf den Schulbereich
diskutiert werden. Zum anderen besteht die Möglichkeit, die Einsicht
in die "innere Logik" (Ziele, Instrumente etc.) des NSM zu befördern,
z. B. in der Form, dass eine erhöhte Selbstständigkeit (Mitgestaltung)
Konsequenzen im Hinblick auf eine verstärkte Rechenschaftslegung
(Verantwortung) mit sich bringt. Um diese Entwicklungen wirksam anzustoßen,
benötigt es Raum und Zeit für Erfahrungen mit einem solchen
primär ökonomisch orientierten Reformansatz. Auch wenn dies
trivial klingen mag, vermag die alleinige Kenntnis der positiven Aspekte
noch keine sinnstiftende Bedeutung auszulösen.
Auf strategischer Ebene lässt sich insgesamt betrachtet ein interdependenter
Zusammenhang zwischen Personal- und Organisationsentwicklung im Zuge des
Schulentwicklungsprozesses erkennen. Die Personalarbeit versteht sich
in ihrem Grundverständnis jedoch zumeist noch als Personalentwicklung
und fokussiert insofern (zu) einseitig auf Personen, wodurch das relevante
Spektrum sozialer Systeme von der Person bis zur Organisation nur unzureichend
abgedeckt wird (vgl. WILLKE 2002, 199). Dabei darf weder die Seite der
Personen noch die der Organisation dominieren. Die Organisation Schule
kann sich einerseits zwar nur über die Personen weiter entwickeln,
bedarf andererseits aber auch struktureller Bedingungen, damit die Personen
auch die Organisation weiter entwickelt. Strukturelle Bedingungen meint
aus organisationssoziologischer Sicht und vor dem Hintergrund dezentraler
Steuerung insbesondere das ausbalancierte Verhältnis zwischen Kontrolle
und höherer Autonomie. Je nach Problemkomplexität sollte vom
Modus der Heterarchie bzw. föderaler Kooperation zum hierarchischen
Modus gewechselt werden (vgl. WILLKE 2002, 200f.; HEJL 1994, 121ff.).
Verbunden mit einer Unterrichtsentwicklung können nur in dem Dreiklang
von Unterrichts-, Personal- und Organisationsentwicklung Schulentwicklungsprozesse
und die damit verbundenen notwendigen Aufgaben und Zuständigkeiten
angegangen, Instrumente und Verfahren entwickelt und eingeübt werden.
Die beteiligten Personen müssen für diesen Wandel überzeugt
werden, der mit Überzeugungen und Einstellungen verbunden ist und
nicht nur Äußerlichkeiten betrifft (vgl. hierzu auch LANGE
1999, 424).
Ohne die strategische Weichenstellung erscheint ein operatives PM wenig
zielführend, da es die Beteiligten im Rahmen von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen
aufgrund von inneren Widerständen nicht erreicht.
4.2 Operative Ebene des Personalmanagement
Ein operatives PM ist eher kurzfristig ausgerichtet und orientiert sich
an Teilproblemen und einzelnen Mitarbeitern. Die Notwendigkeit eines operativen
PM zeigt sich zum einen dadurch, dass in den nächsten Jahren der
Bedarf an Lehrkräften durch eine Pensionierungswelle extreme Ausmaße
annehmen wird (vgl. hierzu DASCHNER 2000, 27 sowie CZYCHOLL/REBMANN 2002).
Zum anderen sind aufgrund der Erweiterung curricularer, personeller und
wirtschaftlicher Handlungsmöglichkeiten der Einzelschule Konsequenzen
für das System der Lehrerbildung, respektive der Aus- und Weiterbildung
unumgänglich (vgl. MARITZEN 2001, 26 f.).
Durch die damit verbundene Reorganisation der schulischen Steuerungsabläufe
sollen die Entscheidungen an die Einzelschule verlagert werden, da dort
auf Situationen flexibler und schneller reagiert werden kann. Dies wird
durch Erkenntnisse der Schulforschung untermauert, wonach die Einzelschule
eine Schlüsselfunktion auf dem Weg zu mehr Schulqualität einnimmt.
Durch diese neue Steuerungslogik müssen Lehrende im Team in der Lage
sein, den Handlungsbedarf an ihren Schulen selbst zu erkennen. Daraus
folgt, dass sich Lehrkräfte im Rahmen der Entwicklung ihrer Schule
nicht mehr ausschließlich auf den Kernbereich "Unterricht"
konzentrieren können; ein vermehrter Aus- und Weiterbildungsbedarf
ist die Folge.
Für die neuen Aufgaben benötigen die Lehrenden ein spezifisches
Know-how. WIRRIES (2001, 94) schlussfolgert deshalb, dass die Lehrerausbildung
nicht umhin kommt, den Blick der Studierenden auf die Arbeitsorganisation
zu richten. Ihnen muss im Rahmen der universitären Ausbildung vermittelt
werden, was es mit der Arbeitsorganisation der Einzelschule theoretisch
und praktisch auf sich hat. Wird der Blick der Studierenden allein auf
die Arbeit in der Unterrichtsorganisation fixiert, sind die neuen Herausforderungen
kaum erfolgreich zu bewältigen.
Diese Aspekte berücksichtigt auch die Hamburger Kommission zur Reform
der Lehrerbildung, indem sie bei den von ihnen für die Ausbildung
favorisierten drei "prioritären Themen" u. a. den Bereich
Schulentwicklung benennt (vgl. KEUFFER/OELKERS 2001, 14). Damit spricht
sich auch die Kommission für eine Erweiterung der historisch gewachsenen
(individuellen) pädagogischen Autonomie der Lehrkräfte aus.
Das Ausmaß und die Intensität der Auseinandersetzung mit dem
Thema "Schulentwicklung" sollten dabei in Abhängigkeit
des Durchlaufens der einzelnen Phasen der Lehrerbildung erfolgen (vgl.
KEUFFER/OELKERS 2001, 169f.).
Es wird ferner eine veränderte Leistungsbewertung vorgeschlagen,
die sich sowohl auf Prüfungen als auch Beurteilungen bezieht (vgl.
KEUFFER/OELKERS 2001, 15f.). Mit so genannten "persönlichen
Portfolios" könnte nachgewiesen werden, welche Themen bearbeitet
und welche Kompetenzen entwickelt worden sind. Dadurch könnten stärker
als bisher die zwei Phasen der Ausbildung als Instrument der Personalauswahl
und -beurteilung dienen, was letztlich den Weg für eine detaillierte
Adressatenanalyse der Bewerber/innen eröffnet. Dies erscheint nur
konsequent, da z. B. die mit dem Schulprogramm verfolgte Zielsetzung der
Profilbildung nur einzulösen ist, wenn eine durch und auf die Einzelschule
abgestimmte Personalauswahl ermöglicht wird. Das zurzeit praktizierte
Instrument der schulgenauen Einstellungen ist ein erster Schritt in diese
Richtung.
Im Modellversuch "AQUA" geht man bereits in diese Richtung.
Zielsetzung des Modellversuchs ist eine spezifische, auf die Schule zugeschnittene
Qualifizierung der Referendare an Stelle einer zentralisierten Versorgung
der Schulen mit Lehrkräften, die den Schwerpunkt mehr in der rechnerischen
denn bedarfsorientierten Versorgung mit Lehrerstunden sieht. Ermöglicht
werden soll dies, indem die Referendare und die ausbildende Schule bereits
zu Beginn des Referendariats einen individuellen Personalentwicklungsplan
erstellen. Im Rahmen der modular aufgebauten Referendariatsausbildung
legt dieser Plan fest, welche weiteren Module neben den Pflichtmodulen
zu durchlaufen sind. Dabei sollen insbesondere die individuellen Kompetenzen
von jedem Referendar bereits in der Ausbildung berücksichtigt werden
(vgl. HIENER et al. 2002).
Durch diese Konzeption wird der Vorbereitungsdienst weitgehend in den
Verantwortungsbereich der Einzelschule verlagert. Wenn dies nicht nur
der Kostenreduktion dienen soll, ist sicherzustellen, dass die Referendare
durch die Einzelschule bzw. deren Mentoren/Personalentwickler kompetent
betreut werden. Dies ist durch eine kostenminimale "drive-through-Weiterbildung"
der Beteiligten nicht zu gewährleisten. Verbunden mit der virulenten
Gefahr, dass mit der Einführung von BA/MA-Strukturen an Universitäten
angehende Lehrkräfte bereits mit dem Bachelor-Abschluss an die Schulen
kommen, könnte dies zu einer nachhaltigen Deprofessionalisierung
von Lehrenden führen.
Neben der Aus- ist hierbei zugleich die Weiterbildung von hoher Relevanz,
wobei vor allem die Schulleitungsebene angesprochen ist. Organisationale
Veränderungsprozesses sind immer auch abhängig von der Führungsqualität.
Es besteht daher ein erhöhter Bedarf an Führungskonzepten für
die Schulleitung, wodurch Fragen der Führung zu einem zentralen Ziel
jeder Schulreform gehören.
Betrachtet man die verschiedenen Reformprojekte, soll die Schulleitung
als Dienstvorgesetzter insbesondere im Bereich der Personalauswahl, -entwicklung
und der -beurteilung eine Schlüsselrolle einnehmen (s. o.). Betrachtet
man hingegen erste Ergebnisse zur Qualifizierungssituation von Schulleitern
in den 16 Bundesländern zu den von ihnen bevorzugten Themen, so steht
in 4 Bundesländern das Thema Schulrecht an erster Stelle (vgl. ROSENBUSCH
et al. 2002, 123). Hier zeigt sich ein Dilemma, was bereits aus der öffentlichen
Verwaltung bekannt ist: Personalmanagement wird zumeist noch mit Personalverwaltung
gleichgesetzt. Dies ist u. a. zurückzuführen auf die noch immer
leitenden bürokratischen Strukturen auf der Mikroebene der Arbeitsorganisation,
trotz veränderter Steuerungsphilosophie auf der Makroebene (vgl.
hierzu BRÜGGEMEIER/RÖBER 2003). Deswegen wundert es nicht, wenn
sowohl die Personalabteilungen der öffentlichen Verwaltungen als
auch die übrigen Führungspositionen überwiegend von Juristen
besetzt sind, die sich vornehmlich mit der Anwendung von Dienst- und Tarifrecht
befassen (vgl. hierzu auch OECHSLER 2003, 208 sowie THOM/RITZ 2000, 42
und 263).
Ein weiteres Problem ergibt sich durch die chronisch verspätete Qualifizierung
der Schulleitung. In nahezu allen Bundesländern erfolgt anstelle
einer vorbereitenden Qualifizierung eine Nachqualifizierung, d. h. erst
nach Ernennung oder nach Amtsantritt erfolgen Weiterbildungsmaßnahmen.
Zurückzuführen ist der Mangel an Ausbildungsangeboten vor allem
auf den Umstand, dass der Bereich Schulleiter lange Zeit kaum forschend
betrachtet wurde, es somit (noch immer) ein ausgeprägtes Forschungsdefizit
zum Thema "Führung einer Schule" gibt (vgl. WISSINGER 2000,
851). Zudem schwankt die Dauer der Maßnahmen in erheblichem Umfang,
was als ein Indiz für die verschiedene Wertigkeit der Schulleitung
interpretiert werden kann (vgl. ROSENBUSCH 2002, 119f.).
Einschränkend sollte bei der Diskussion um Schulen in erweiterter
Eigenständigkeit und der damit einhergehenden zusätzlichen Arbeit
bedacht werden, dass Lehrerschaft und Schulleitungen "vielfach einer
Kaskade von Forderungen ausgesetzt [sind], die umzusetzen einen zusätzlichen
Zeit- und Kraftaufwand erfordert, der die Handlungsspielräume des
Tagesgeschäftes weit überschreitet" (ZEDLER 2000, 29).
Unterstützt wird dies durch Erkenntnisse aus Belastungsuntersuchungen
von Lehrkräften, die anzeigen, dass die Grenzen der psychisch-physischen
Belastbarkeit bei einer relevanten Zahl von Lehrkräften erreicht
oder sogar überschritten sind (vgl. SÖLL 2002; RIECKE-BAULECKE
2001). Da hilft es wenig, wenn gebetsmühlenartig herausgestellt wird,
dass eine Arbeitsverdichtung auch in anderen Arbeitsbereichen stattgefunden
hat. Ebenso wenig nützt es, (an sich innovative) Lehrer-Arbeitszeitmodelle
zu entwickeln, die zwar funktionale Tätigkeiten, wie z. B. Schulentwicklungsarbeit
explizit berücksichtigen, zugleich aber die unveränderte Lehrerstellenzahl
als Datum vorgeben, wie es in Hamburg der Fall ist. Ob dies der Intention
der BILDUNGSKOMMISSION NRW (1995, 150) hinsichtlich einer Neudefinition
der Lehrer-Arbeitszeit entspricht und die Belastungssituation von Lehrenden
ausreichend berücksichtigt, ist mehr als fraglich.
5 Ausblick
Trotz der durchweg positiven Resonanz, die der Begriff der Autonomie
erfährt, dürfte es bei aller Euphorie offensichtlich sein, dass
das hier vorgestellte NSM als Umsetzungsinstrument für die Idee teilautonomer
Schulen weder kostenneutral noch allein durch die (vorhandenen) Lehrkräfte
umzusetzen ist. Es zeigt vielmehr die Bedingungen auf, die notwendig sind,
um eine wirkungsvolle(re) teilautonome Schule Wirklichkeit werden zu lassen.
Hierfür bedarf es (auch) finanzieller und personeller Ressourcen.
Insofern erscheint es m. E. notwendig, dass die (berufs- und wirtschaftspädagogische)
scientific community hier ansetzt und diesen Prozess (kritisch) begleitet,
wodurch das Thema Schulautonomie endgültig seine noch randständige
Bedeutung verlieren würde.
Obgleich dies immer auch eine Frage politischer Prioritätensetzung
ist, dürften zusätzliche Mittel im Schulbereich in Anbetracht
der kritischen Haushaltslage zz. kaum zu erwarten sein. Als alternative
Lösungswege hierzu werden eine Allokation vorhandener Mittel oder
die Beschaffung neuer Mittel angestrebt, wozu bspw. Sponsoring oder das
Anbieten von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen zählt. Da diese
beiden Instrumente noch nicht ausreichend konkretisiert sind, bleibt abzuwarten,
ob sich damit genügend finanzielle Mittel schöpfen lassen.
Kritisch einzuwenden ist jedoch, dass die Erfahrungen mit dem NSM in der
öffentlichen Verwaltung zeigen, dass aufgrund der Finanzmittelknappheit
vorwiegend das Instrument der Budgetierung umgesetzt wurde. Mit dieser
(kurzfristigen) "intelligenten Sparstrategie" ließen und
lassen sich am besten verwaltungsinterne Sparpotenziale mobilisieren (vgl.
BUDÄUS 2003a, 7).
Das NSM wird so jedoch einzig als Effizienz-Instrument genutzt, so dass
man auf staatlicher Seite auch im Schulbereich der Versuchung erliegen
könnte, den Input, d. h. die finanziellen und personellen Ressourcen
zu verringern. Da Effizienz ein zielunabhängiges Kriterium ist, das
sich allein nach dem Verhältnis von Input und Output richtet, kann
dies nicht der übergeordnete Weg sein. Vielmehr müsste die Effektivitätszielsetzung
als übergeordnete Strategie dienen, da es das Verhältnis zwischen
Zielen und realisiertem Output/Outcome bewertet, wobei eine Orientierung
an Outcome-Größen, d. h. der beabsichtigten Wirkung, wünschenswert
wäre. Da Effektivität dementsprechend ein zielabhängiges
Kriterium ist, besteht mithin die Möglichkeit einen Zusammenhang
zwischen dem (Produktions-)Ziel und dem Produkt (z. B. Unterricht oder
Berufsausbildung) bzw. der erstrebten Wirkung (z. B. verbesserte Berufschancen
durch Unterricht bzw. Berufsausbildung) herzustellen. Ansonsten gerät
der mögliche Problemlöser NSM zu einem Problemverstärker.
Der wesentliche Erfolgsfaktor für eine wirkungsvollere Steuerung
ist neben der frühzeitigen Beteiligung und der integrativen Umsetzung
der NSM-Instrumente auch in der personellen und finanziellen Ressourcenbereitstellung
zu sehen. Da die Budgetierung in den aktuellen schulischen Reformvorhaben
eine wesentliche Stellung einnimmt, bleibt zu hoffen, dass nicht aus Gründen
der Haushaltskonsolidierung und fehlender strategischer Orientierung andere
Maßnahmen und Instrumente aus dem Blickwinkel geraten.
Die Gräben zwischen Ankündigungsrhetorik und tatsächlicher
Umsetzung dürfen deshalb nicht weiter wachsen, da sich anderenfalls
ähnliche Entwicklungen wie in der öffentlichen Verwaltung abzeichnen
können, unabhängig davon, welcher Ansatz zur inhaltlichen Ausformung
der Teilautonomie herangezogen wird. Abgesehen von der generellen Implementierung
des NSM zeigt sich dort, dass z. B. die Kosten- und Leistungsrechnung
oftmals die Funktion eines Marketinginstruments einnimmt und es sich insofern
lediglich um ein symbolisches Management von Reformen handelt (vgl. BUDÄUS
2003a, 9). Dies beschleunigt dann wiederum die Tendenz, neue Reformen
einzuleiten, wie das Schlagwort "Good Governance" im Bereich
der öffentlichen Wirtschaft anzeigt.
Insofern bleibt abzuwarten, ob die Gleichung "neue Steuerung = neue,
wirksamere Schule" in dem Maße greifen wird, wie es das Modell
des NSM impliziert.
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